行政复议职权集中制度的构建与完善_开题报告

立法宗旨的实现与制度的设计有直接的关系，好的制度设计能够保障立法目的的实现。 《中华人民共和国行政复议法》的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。我国目前行政复议制度的设计不利于行使对行政机关的监督，因为行政复议机关缺乏独立性，而是政府部门既当 “运动员”又当 “裁判员”，这不仅使民众缺乏信任感，而且也确实会影响行政相对人诉权的实现。所以有必要重构我国的行政复议制度，尤其是对于行政复议职权集中制度的设置。

一．行政复议职权集中产生的必然性

（一）政治背景

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”；

2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度；2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署；

2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中再次明确要求“健全行政复议体制”。

国务院法制办公室于 2008 年 9 月 16 日发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），从此拉开了我国行政复议体制改革的序幕。根据《通知》的要求，必须“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。

国务院在 2010 年 11 月8 日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第49条明确:“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”市法制办相关负责人说，行政复议是公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为合法权益受损，依法向法定的行政复议机关提出复议申请。

（二）现存行政复议制度的缺陷

1.复议机关数量繁多

根据我国《行政复议法》规定，除了国务院不直接受理行政复议案件以及乡镇人民政府不承担行政复议职责以外，几乎所有的行政机关都能够成为行政复议机关，从而使行政复议机关呈现出多层级、多部门、内部化，造成行政复议机关数量繁多且行政复议力量极度分散的局面。

2.复议机构缺乏独立性

 一些基层地方政府不重视复议工作的意义，其法制工作机构没有专职的复议人员，而是事实上的 “一人多用”; 更严重的甚至连专门负责法制工作的机构都未设立，或者没有专门对之进行机构和人员的编制设置和管理，碰到复议案件时，往往在有关机构临时抽调人员办理。

复议机构独立性的缺乏有立法上的原因。 《行政复议法》尽管统一了复议机构的设置，但事实上模糊了复议机构作为专门履行复议职能的组织的独立性。

3.行政复议人员不足

据国务院法制办初步统计，目前，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。

4.行政复议的实施效果不理想

由于官官相护，很难逃脱“地方关系网”、“熟人社会”带来的影响; 地方政府囿于地方利益很难居于中立的立场; 垂直管理的部门易受地方护主义的干预。应在行政复议职权相对集中的基础上，进一步深化行政复议制度改革。

二、国外的借鉴经验

韩国建立了以国务总理行政复议委员会、独立行政复议委员会和地方政府行政复议委员会为核心的行政复议组织系统履行行政复议职责。

三、如何做好行政复议职权集中

（一）行政复议委员会

现存的行政复议委员会试点工作中，主要是以下三种工作模式：将分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使的全部集中模式。

对部分政府部门的受理、审理权限进行集中的部分集中模式；保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会的合议委员会模式。

行政复议委员会的成立及其运行，解决了以往行政复议中的一些关键性难题。由于行政复议委员会借用了外部资源，一举而三得，一是由来自高校、科研机构的非常任委员审议案件，消除了人们对复议公正性的顾虑；二是解决了复议机构专职复议人员不足的问题，非常任委员不占编制，带有义务性，占半数以上的非常任委员使行政复议队伍更加充实；三是非常任委员由法律专家和具有行政经验的人员担任，使行政复议的专业性更强。特别是第三个方面意义更为重大，行政复议的一大优势是由行政机关审查行政决定的适当性，由于其掌握专业知识而使决定更加合理。如对于土地规划方面的行政复议案件，行政复议委员会中有来自国土资源部门的官员参与审理，确保了行政复议专业知识的要求。

行政复议委员会的审议会制度，也为举行复议听证提供了组织保障。行政复议以往主要是书面审查，没有足够的复议人员对复议案件进行调查和当面听取意见，这是导致人们认为行政复议只是徒具形式，从而对复议的可信度怀疑的主要原因。行政复议委员会通过每月集中审议一批行政复议案件，对事实不清、证据不足的案件可以进行调查，对争议较大的案件可以通过举行听证会，当面听取申请人和被申请人的口头陈述和争辩，在认定事实的基础上，依据有关法律、法规、规章和其他规范性文件作出决定，实现了“看得见的公正”。

（二）行政复议局

义乌市成立了首个具有实体意义的行政复议局，将整合行政复议职能，集中行使行政复议职权，对行政复议进行统一受理，有望改变行政复议案子分布不均，有案没人办，有人没案办的现状。

在行政复议局成立之前，主要由政府获证有相关职能的法制办来承担行政复议职能，作为行政机关的内设机构或者科室，受制于行政管理工作的庞杂性和行政编制的有限性，这些工作人员又往往兼职其他工作。

行政复议局成立之后，除了涉及金融、海关、国税、外汇等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政案件以外，其余的行政复议申请由政府统一受理，做出行政复议决定，这将改变，由于行政复议案件分布不均，有案没人办，有人没案办的局面。此外，行政复议局的成立，进一步畅通了行政复议的渠道，确立复议作为行政争议化解的主渠道地位，对促进依法行政，对促进依法行政，提升政府的治理体系建设，提高政府治理能力起到积极意义。

范文提纲

一、我国行政复议的缺陷

（一）.复议机关庞大复杂

（二）.复议机构缺乏独立性和自主性

（三）.行政复议机构专职人员力量薄弱

（四）.行政复议过程不公开

（五）.行政复议宣传不到位

二、行政复议职权集中在我国的试点工作

（一）行政复议委员会机制

1.引入社会力量增强公开性专业性

2.行政复议委员会试点模式

（二）行政复议局

（三）现行试点工作模式的经验与不足

韩国行政复议制度对我国行政复议工作的启示

（一）行政复议机构重建方面

1.行政复议机构的独立性

2.各级行政复议委员会权限的明确性

（二）行政复议程序方面

（三）审判方式灵活性

四、行政复议职权集中制度的构建和完善

（一）行政复议职权集中机构组成

1.委员职业化和非职业化选择

2.非职业化“民间委员”筛选问题

（二）行政复议职权集中机构的设置问题

1.如何设立统一、集中的行政复议职权集中机构

2.是否应当将行政复议职权集中机构和法定的行政复议机构两者合二为一

3.完善行政复议职权集中机构的监督机制

参考文献

[1]王莉：《行政复议功能研究——以走出时效性困局为目标》，社会科学文献出版社2013年版。

[2]王青斌：《行政复议制度的变革和重构——简论<行政复议法>的修改》，中国政法大学出版社，2013年版。

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[5]肖志雄：《法治社会下行政争议解决机制之改革构想初探》，《两岸四地当地政府解决行政争议解决机制学术研讨会会范文集》，广州，2010年。

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