论新行政诉讼法建立行政首长出庭应诉制度_开题报告

2015年5月1日，新修《行政诉讼法》正式实施。在新修行政诉讼法中（简称：新修法），为解决立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从法律层面正式建立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度，并以此为核心从多个方面对行政机关及其负责人提出了更高更严的要求。

行政首长出庭应诉制度主要是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为违法或侵犯了其合法权益，以该行政主体为被告向人民法院提起行政诉讼，被诉行政主体的法定代表人，或者是主持单位全面工作的负责人，或者是分管具体工作的负责人出庭应诉的一项诉讼制度[1-2]。该制度的关键是行政首长负责制，这是因为行政首长是具体行政行为的“知情者”，行政争议实质性解决的“决断者”，行政争议源头性预防的“责任者”，因此，在单位成为被告之时，行政首长有责任也有义务出庭应诉[3]。

新修法将此项制度在法律上做出了明确的规定，在第一章第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”第七章第六十六条第二款还规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这两条规定将行政首长出庭应诉制度从制度倡导变为正式的法律规定，从行政主导变为司法主导。

自1990年行政诉讼法正式实施以来，行政诉讼案件数量逐年增长，被诉行政主体的行政首长却鲜有出庭的，行政机关应诉未发展成常态，制度不完善。行政机关往往不出庭应诉，或者不积极答辩，或者在法庭上直接运用行政权力扰乱法庭秩序，或者在庭下威胁当事人、庭后拒绝执行。在1998年8月陕西省合阳县下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，该意见首次将关于行政机关负责人出庭应诉的司法建议制度化[4]。随后，全国各地出台相关文件要求被诉行政机关法定代表人在人民法院开庭审理本单位作为被告的行政诉讼案件中应当出庭。在2004年3月，国务院在颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。”2008年，国务院又在《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确提出，“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”2010年，国务院又在《关于加强法治政府建设的意见》中提出，“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”这些意见，推进了行政首长出庭应诉制度的建立[5]。2012年苏州大学教授指出全国估计有153个市、区、县已经在推行行政机关负责人出庭应诉制度[6]。2014年11月1日全国人大常委会第十一次会议通过了修改行政诉讼法的决定，修订后的新法规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。这一规定最终从法律层面正式建立了被诉行政机关行政负责人出庭应诉制度。

同时，近年来关于行政首长出庭应诉制度的研究比较多，经中国知网检索，引用次数较多的有：2012年黄学贤[7]发表的《行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建》，较为全面地对行政首长出庭应诉的现状进行分析，从行政首长出庭应诉的主体、情形、程序制约、庭后总结、监督以及建立行政机关与法院的联动机制等问题上进行认真的研究。2013年章志远[2]发表的《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，从实践运作角度提出行政首长出庭应诉制度存在运动化、形式化和庸俗化的误区，提出构建立法三步走的渐进式制度运行模式及裁量机制、评价机制和公开机制。2008年王应强[8]发表的《论建立行政首长出庭应诉制度》，阐述了行政首长出庭应诉的现状和行政首长出庭应诉的比率极其低下的成因，建立行政首长出庭应诉制度, 不仅具有重大的理论和实践意义, 而且已经具备了必要的条件。构建行政首长出庭应诉制度, 要从立法的完善、制度的设计以及观念的更新等方面加以努力。2009年吕尚敏[4]发表的《行政首长应当出庭应诉吗？—在司法的技术、权能与功能之间》，论述了行政首长出庭应诉制度的态度一分为二：一方面从司法技术角度质疑行政首长出庭应诉制度，认为存在“去专业化”之嫌；另一方面肯定了首长应诉制度对于全面、彻底地解决纠纷起类似于“润滑剂”的作用，在一定程度上满足民众对于司法积极性功能的期待。

此外，近期发表的文章《对我国行政首长出庭应诉制度的思考》、《行政首长出庭应诉制度之我见》、《行政首长出庭与应诉制度完善》、《浅谈行政首长出庭应诉制度》等[9-12]，阐述了行政首长出庭应诉制度具有重要的现实意义，不仅可以解决行政争议，还可以搭建官民交流沟通的平台。

目前，我国行政诉讼处于全新阶段，在我国行政诉讼的司法实践中出现的行政首长不愿出庭应诉，“民告官，不见官”现象还普遍存在。表面看是因为行政首长事务繁杂所导致，实质上是受传统文化影响、官本位思想严重、法律意识淡薄、对行政诉讼的重要性认识不足。

建立行政首长出庭应诉制度，具有重大的理论和实践意义。通过学习研究，可以正确认识行政首长出庭应诉现实现状并将其完善，破除地区发展不均衡和形式化的问题，使得该制度的发展更加符合我国的法治化建设的需要，推动法治事业的发展。行政首长出庭应诉制度是提高依法行政能力的有效手段，有助于形成行政与司法的良性互动；有助于负责人在出庭应诉过程中提高法治意识，培养尊重法律、严格执法的观念；有利于行政机关改进工作，提高依法行政的水平；有利于树立行政机关接受监督、模范守法、认真负责的良好形象。行政首长出庭应诉能够促进实质性解决行政纠纷，增强自身的法律意识，提高行政机关的整体执法能力，有助于进一步树立法治政府的形象，具有重要的现实意义。

二、范文提纲

引言

一、行政首长出庭应诉制度概念及其发展

（一）行政首长出庭应诉制度相关概念

（二）行政首长出庭应诉制度发展历程

（三）行政首长出庭应诉的法律依据

二、目前行政首长出庭应诉制度存在的问题

（一）行政首长出庭应诉态度和效率

（二）行政首长出庭应诉审判环境

（三）行政首长出庭应诉能力

三、行政首长出庭应诉制度的推进及完善

（一）优化司法环境，加大宣传培训

（二）完善配套法律法规监督机制

（三）实时更新行政首长出庭应诉制度案例

三、参考文献

[1] 于海波. 我国行政首长出庭应诉制度研究[D]. 安徽大学, 2014.

[2] 章志远. 行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J]. 法学杂志, 2013（3）: 94-104.

[3] 章志远. 行政首长出庭应诉制度的理论基础探析[N]. 人民法院报, 2012-04-25（006）.

[4] 吕尚敏. 行政首长应当出庭应诉吗?—在司法的技术、权能与功能之间[J]. 行政法学研究, 2009（4）: 99-103.

[5] 胡乐宇. 浅议行政首长出庭应诉难的原因及行政首长出庭应诉的现实意义[J]. 经济师, 2015（2）: 104-105.

[6] 章志远, 顾勤芳. 行政首长出庭应诉立法面向问题研究[J]. 学习论坛, 2012, 28（10）: 71-75.

[7] 黄学贤. 行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J]. 法治研究, 2012（10）: 17-30.

[8] 王应强. 论建立行政首长出庭应诉制度[J]. 学习论坛, 2008, 24（4）: 78-80.

[9] 雷艳. 对我国行政首长出庭应诉制度的思考[J]. 法制与社会, 2016（8）: 33-34.

[10] 薛旭栋. 行政首长出庭应诉制度之我见[J]. 法制博览, 2016（2）: 183-184.

[11] 张静. 行政首长出庭与应诉制度完善[J]. 人民法治, 2016（1）: 88-89.

[12] 刘妍. 浅谈行政首长出庭应诉制度[J]. 法制博览, 2015（7）: 194-195.