行政规范性文件效力问题分析--以莲都区畜牧业发展相关规范性文件为例_开题报告

（一）行政规范性文件的概念及法律效力

1. 行政规范性文件的概念

行政规范性文件是国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依据法定权限和法定程序发布的规范。对所管辖的整个行政区域的公民、法人和其他组织行为具有普遍约束力。行政规范性文件是一种特殊政令，不是行政立法。 

行政规范性文件和任何理论概念一样具有广义和狭义两个方面。我们通常把法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件纳入广义的行政规范性文件的范畴，而将“无行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等”纳入狭义概念之中。在本文中“行政规范性文件”指狭义的行政规范性文件。

2.行政规范性文件的法律效力

行政规范性文件虽然不属于法的范畴，但为人们提供了行为规则和行为模式，具有规范性和约束力。其法律效力主要体现在行政管理、行政复议和行政诉讼三个方面。

（1）行政管理 

在行政管理过程中，行政规范性文件是行政主体作出具体行政行为的依据，对行政主体具有拘束力。同时，对行政相对人也具有拘束力和强制执行力。行政规范性文件一经颁布，相应文件所调整的个人、组织必须服从、遵守，对相应文件所确定的义务必须履行。行政相对人违反行政规范性文件的规定，不履行相应义务，行政执法机关可以依法对其采取强制措施(或申请人民法院强制执行)，追究其行政法律责任。同时行政规范性文件对行政机关本身具有公定力、确定力。行政规范性文件一经发布，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。 

（2）行政复议 

在行政复议中，行政规范性文件既是行政复议机关审理复议案件的依据，又是行政复议的客体。根据《行政复议法》的规定，复议机关审理复议案件，不仅要以法律、法规、规章为依据，还要以行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令，即行政规范性文件为依据。行政相对人如认为行政机关的具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，在对具体行政行为申请复议时可一并对它申请复议。复议机关在复议时，如认为相应行政规范性文件与法律、法规、规章或高层级的行政规范性文件相抵触，可在其职权范围内依法改变或者撤销。如相应复议机关无权改变或者撤销，则提请上级行政机关或其他有权机关依法处理。 

（3）行政诉讼 

在行政诉讼中，行政规范性文件的效力表现在以下三方面： 

一是行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根据。 

二是人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查时，应同时审查相应具体行政行为所依据的行政规范性文件的合法性。包括审查行政规范性文件的制定主体是否合法，发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法。如果确认相应行政规范性文件合法，且具体行政行为遵循和正确适用了相应行政规范性文件，具体行政行为又没有其他违法情形，法院应维持该具体行政行为。否则，法院应撤销相应具体行政行为。 

三是人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中直接引用合法有效的行政规范性文件。如果人民法院认为具体行政行为所依据的行政规范性文件违法，则不能在裁判文书中直接宣布该文件违法或撤销该文件。人民法院没有对行政规范性文件合法性加以直接评判和处置的权力。裁判文书可直接引用有关法律、法规、规章的条文对具体行政行为的合法性作出评判。与此同时，人民法院认为违法的行政规范性文件，可以向相应文件的发布机关及其上级行政机关提出司法建议，建议其审查确认相应文件的违法性，并予以撤销或改变；或向相应国家权力机关提出监督审查，启动监督审查程序，通过监督审查程序撤销或改变相应文件。 

（二）行政规范性文件存在的意义

尽管在整个法规范体系中行政规范性文件的位阶最低，但是其在行政管理实践中的影响与作用则是巨大的。行政机关经由行政规范性文件进行社会治理，非但不可避免，而且十分必要。特别是我国现正处于社会转型期，各种制度尚未健全，矛盾问题很多，而法律制定往往具有一定的滞后性，行政规范性文件作为制度建设的文本形式，在促进依法行政、保障权力监督方面中发挥着至关重要的作用。

（三）国内外研究现状

在国外，一般很少有“行政规范性文件”的概念。根据美国联邦行政程序法（APA）的规定，行政规范（rule）体现为由政府任命的行政官员制定的规范，由有关机关发布的解释和其他指导性文件，以及其他由个别官员制作的协定说明、建议信等；其中的解释性规范、一般政策说明、员工手册等等，是行政机关法（agency law）系列的重要组成部分，这些规范制定程序的规范通常被法院和评论者称为“立法性规范”,因为他们与国会制定法（statute）具有同样的效果。在日本，“行政规则”更契合本文中探讨的行政规范性文件的内涵，这些规则中关于具有特别关系的人的规定、关于各行政机关的行动基准的规定等四种，都不同程度的存在内部抽象行政行为的法律效果外部化问题，只是外部化的情况不同。德国的主流观点认为，行政规则包括组织规则和业务规则、解释法律的行政规则或者规范具体化的行政规则（解释性准则），裁量控制行政规则（裁量准则）、替代法律的行政规则。

在国内，以往学术界涉及到行政立法问题的研究多集中在行政法规和规章上，近年来随着行政规范性文件问题的不断暴露，对行政规范性文件的研究也日趋增多。有对行政规范性文件的概念、种类、特征、法律效力等方面的研究，有对行政规范性文件在政府行政管理中的角色和地位研究，有对如何防止行政规范性文件制定中出现问题的研究，有对怎样从源头上解决行政规范性文件违法的根源的研究等等。这些研究文献针对目前我国行政规范性文件的现状，如立法未对其进行有效规制、法律法规不够健全、制定过程中缺少法律约束等问题提供了解决方法，对进一步加强与国家法律、法规和规章相配套的规范性文件体系的建设有着重要的意义。

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二、范文提纲

一、行政规范性文件概念与法律效力

（一）行政规范性文件概念

（二）行政规范性文件的法律效力

（三）行政规范性文件存在的意义

二、莲都区畜牧业发展相关规范性文件存在的主要问题

（一）不同规范性文件对同一事件规定的标准（范围）不统一

（二）规范性文件制定缺少前瞻性

（三）规范性文件具体操作细则不够明确

（四）规范性文件不附合“最多跑一次”改革要求

（五）存在临时性机构制定规范性文件现象

三、莲都区畜牧业发展相关规范性文件存在问题的原因分析

（一）考核杠杆驱使相关规范性文件出台

（二）受畜牧行业急、重、险特性影响

（三）莲都区市辖区的特殊体制机制问题

（四）专业制定规范性文件人员和团队缺乏

四、提高行政规范性文件质量的几点思考

（一）以实际需要为前提严控行政规范性文件出台

（二）以规范程序为手段提高行政规范性文件管理

（三）以人员素质为抓手提高行政规范性文件质量

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三、参考文献

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[2]张永华.行政法学[M].广东高等教育出版社,2008

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[5]杨海坤.章志远．行政诉讼专题研究述评[M].中国民主法制出版社，2006

[6]《规范性文件备案审查制度理论与实务》编写组.规范性文件备案审查制度理论与实务[M]. 中国民主法制出版社，2011

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[11]王锴,刘犇昊.现状与问题:地方备案审查制度研究——以31个省级地方为例[J].江苏行政学院学报,2018(03):128-136

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