中国行政公益诉讼诉前程序制度之我见——基于《检察机关提起公益诉讼试点方案》的研讨_开题报告

在和谐社会语境下的今天，随着我国司法体制改革的深化，人民群众对“民主”与“法治”的呼声越来越大，维护和保障公共利益的需求也变得越来越迫切。行政公益诉讼作为司法体制改革的中坚一幕，是个人本位主义向社会本位主义转变途中的必然趋势，也是依法治国理念贯彻落实的必然要求。2015年7月1日，全国人大常委会第十五次会议就开展公益诉讼试点工作，对最高人民检察院予以正式授权，允许其在特定领域进行实践探索。同年7月2日，最高人民检察院发布了《试点方案》以落实《授权决定》。随后，为配套落实行政公益诉讼制度的相关工作，最高人民检察院和最高人民法院又相继通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提出公益诉讼案件试点工作实施办法》。眼看试点工作已步入倒计时阶段，不少学者和前线的工作人员对这一年多的实践探索进行了分析总结和预测。其中，成效最为显著的当属行政公益诉讼的诉前程序。在试点之前，我国对行政公益制度诉前程序这块的关注度明显偏低，而且立废存疑。现如今，无论是理论界还是实务界，对该诉前程序的口碑，几乎呈现出好评一边倒的态势。也正因如此，我以为有必要继续对该制度进行深化研究。本文将立足于我国整体司法环境，以《试点方案》为切入点，参照域外的行政公益诉讼诉前程序，结合我国民事诉讼诉前置程序和行政诉讼前置程序的一般理论，对多元化开展行政公益诉讼诉前程序进行探究。

研究目标与主要内容

研究目标：

中国的行政公益诉讼制度，作为一个尚在试点阶段的概念，仍缺乏相关法律的辅佐和支撑。其诉前程序囿于传统的理论框架且缺乏实践经验总结，同样身处襁褓。试点阶段，该制度取得了预期成效，但也暴露出不少问题，如起诉主体范围过窄，导致行政民主缺乏力度；案件来源单一，使得相当一部分案件被拒之门外；各法律之间的衔接度不高，致使其权威性不足；各机关部门间协调不够，徒增时间成本等。行政公益诉讼制度面临的困境,也正是其诉前程序亟待解决的问题。本文将基于《试点方案》和实践中的案例，提出具体举措，以期优化我国行政公益的诉前程序。

主要内容（简要提纲）：

我国行政公益诉讼诉前程序的概念及试行；（二）相关制度中针对诉前程序的规定；（三）完善我国行政公益诉讼诉前程序的初步构想。

研究方法和手段

研究方法

文献研究法：搜集整理相关研究资料，为研究做准备；

调查研究法：通过访谈、统计分析等，把握行政公益诉讼制度的现状、存在问题和解决办法；

（三）比较分析法：比较国内外、区内外不同地区之间行政公益诉讼制度的实施差别，从中找出改进的对策，努力使课题更加完善，更有现实意义。

研究手段

以传统文献检索手段为主，辅以网络、数据库等手段，开展资料收集、数据整理等工作。

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文献综述

十八大以来，为实现“改革司法体制和运行机制”的重要目标，各地开展了不少试点工作，期间提出了不少新理念、新举措，行政公益诉讼亦在其中。2015年7月，最高人民检察院获全国人大常委会正式授权，率先在部分地区开展行政公益诉讼的试点工作，这是继党的十八届四中全会之后，事关行政公益诉讼制度首个重大突破。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，必须体现效率性和公正性，因此在构建行政公益诉讼制度时必须考虑这两大特点。而且自十八届四中全会提出“努力让人民群众在每个案件中感受到公平正义”以来，司法改革愈发重视程序本位的思想，实现程序正义和实质正义并驾齐驱，日益成为依法治国的重要标志。而行政公益诉讼诉前程序的设置，是民主法治在诉讼领域的重要表现之一，符合程序正义的要求，符合司法改革的潮流。

胡卫列，迟晓燕在国家检察官学院学报,2017,(02):45-46的从试点情况看行政公益诉讼诉前程序中认为，检察机关作为法定的监督机关，是国家利益和社会公益的代表。其在“履行职责中”一旦发现符合提起行政公益诉讼条件的案件，在向人民法院提起诉讼之前，应当先对相关行政单位下达检察建议书，力求在诉前程序期间纠正违法行为，弥补行政缺失，将损害降至最低。经检察建议之后，若行政机关仍未在规定的一个月内给予答复或直接拒绝纠正，检察机关方可再行起诉。

彭波在人民日报,2017-01-05的公益诉讼促依法行政[N]中写道，不少办案的检察官反映，在开展试点之前，检察建议一如“纸老虎”般的存在，大多数的行政机关在收到检察建议书后置若罔闻，并没有实质性的整改行为。而在试点工作展开以后，由于柔性的检察建议背后有了被诉结果的支撑，使其整体变得刚硬起来，建议采纳率明显提高，绝大部分行政机关在收到检察建议书后，都能积极主动地配合检察机关的工作，重新审视自己的行政行为，对行政不作为及时加以履行，对行政滥作为立刻加以纠正。

然而薛志远, 王敬波在行政公益诉讼制度的新发展[J].法律适用,2016,(09):97中提出，在《试点方案》推行以后，在“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的指导下，原告方面呈现出检察机关一家独揽的现象。随着我国群体性纠纷明显增长，原告主体范围由宽到窄，不利于调动公众参与的积极性，不利于纠纷的多元化解决。

当然，出现原告主体范围由宽到窄的原因也是多种多样。最重要的一点，就是我国的行政公益诉讼诉前程序是作为一项探索性的实践，是缺乏经验的。虽然其他不少国家在行政公益诉讼制度上都已行成了较为完备的法律体系，且对诉前程序作了针对性的规定。但是，基于我国国情，同时考虑到法律体系尚未完备的大环境下，加之公益诉讼改革是司法改革的深水区，要是出师不捷，必将打击有关部门改革的信心和决心。因此，综合多种因素考量，全国人大常委会在授权时才会将行政公益诉讼原告的主体范围由宽变窄。

此外，秦前红在检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律,2016,(11):89.中提到，如果《试点方案》、《高检院实施办法》、《实施办法》中出现同现行法律相冲突的规定，那么无论其是否具有合理性，在正式入法前都要基于位阶原因而废止。因此，这也说明了目前公益诉讼在制度间衔接不畅是有根本原因的。这就需要改革者重点把握法律体系的完善，从根源上解决。

基于以上各种提法，在一定程度上代表了十八大以来，各地开展不少试点工作后，出现的新情况、新动态。充分反映了中国的行政公益诉讼制度，作为一个尚在试点阶段的概念，其虽取得了一定的预期成效，但也存在不少问题。且随着我国司法体制改革的深化，人民群众对“民主”与“法治”的呼声越来越大，维护和保障公共利益的需求也变得越来越迫切。因此，面对受案范围狭窄、主体范围过窄、线索来源单一、程序缺乏监督及衔接过渡不畅等问题时，我们更应分析问题背后的主要原因，“精准”提出具体举措，从放宽原告资格和构建法律体系等方面考虑，从而优化我国行政公益的诉前程序。