民办教育机构法律规制若干问题初探-开题报告

一、文献综述

国运兴衰，系于教育。在中国历史上，远从春秋战国时期开始，就有孔子等圣贤兴办私学，传经布道，教化世人，奠定了中华悠久的历史文化。由此可以看出，私学在传承中华文化及培养人才的过程中起到了极大作用。

但在新中国成立以后，教育逐步国有化，整个民办教育事业曾一度出现了大幅萎缩，甚至在20世纪80年代以前，我国基本上是公办教育一统天下。长期以 来，我国教育事业基本上是由政府投资建设运作，国家垄断。这种模式缺乏竞争机制，导致教育领域出现效率低下、服务意识淡漠等弊端。

民办教育，是指国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的教育事业。从20世纪80年代开始，民间就有资本家开始“投资”教育事业。在经过了一个由否定到肯定、由争论到承认的艰难旅程之后，随着新时期科教兴国战略的深入人心，我国民办教育的重要性日益受到国人重视，民办教育立法也正式地迎来了发展的新纪元。随着2002 年《民办教育促进法》的颁布，国家从法律的角度正式承认了民力教育的法律地位和投资者的合理回报。运用市场机制吸引民间资本举办教育事业，在社会中得到了政府的承认和鼓励。

民办教育，自存在以来，一直存在着争议，不论是从立法角度，还是道德角度，始终有着不可规避的矛盾。综合近期我国有关的研究文献来看，主要存在以下观点：

但在民办教育的发展过程中，相关立法的不足和不力也慢慢显现出来，以至出现许多 难以解决的问题。对此，我们必须进行有针对性的立法 规制，从立法上保证民办教育发展的源动力。

（一）民办教育自身存在的营利性及公益性的矛盾

李铁根在《民办教育营利性潜在风险的法律规制》中指出，教育事业的基于公共事业的不完全排他性和不完全非竞争性等特性，暗示了市场价格机制面临着困境。这就使教育的公益性与营利性之间必然存在一定的矛盾，因此，必然有可能损害教育的公共性。因此，如何防范和控制风险，是目前民办教育发展中的一个需要更多关注的问题。    由于国家教育经费的紧缺， 我国的高等教育一直处于卖方市场，无法满足广大人民群众的实际需求。尤其是20世纪90年代后期以来，“ 教育是一种投资”观念逐渐被世人所接受，越来越多的人愿意为自己或自己的子女进行教育投。同时，家长和学习者对教育的需求也呈现多元的趋势，更加倾向于根据实际需要和满意度来选择教育和学校，也更为重视教育的效率和效益。与此相应，提供教育的机构和形式逐步呈现多元化的趋势 , 国家包办教育的格局已经被打破，营利性组织逐渐介入到办学中来。自从20世纪80年代以来，一批商人、公司、 企业开始 “ 投资 ” 民办教育。民办教育的发展，满足了部分民众对教育的迫切需求，但就总体而言并不尽人意。这表现在民办教育的发展受到国家法律和政策的 极大束缚 , 难以得到很大的发展。《教育法》中明确规定，所有教育机构“不得以营利为目的”。然而大部分民办教育的投资者介入教育的根本目的就在于营利。所以，投资者的目的，与教育法的规定存在着显著的冲突与矛盾，从而影响了他们进一步投资民办教育的积极性。

在官欣荣的《创新民办教育的营利模式——一个现代商行为的法律规制视角》一文中提到，从我国有关民办教育的立法发展看 , 1995年3月由八届人大三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第25条第3款规定:“任何组织和个人不得以营 利为目的举办学校及其他教育机构。”1997年的《社会力量办学条例》第6条规定:“社会力量举办教育机构,不得以营利为目的 。” 我们可以发现这些法律、法规规定倾向于将民办教育机构界定为非盈利的公益性事业范畴。 

2002年12月28日，第九届人大常委会第31次会议审议通过的《民办教育促进法》不再有办学“不以营利为目的”这一表述, 而是允许举办者在法律规定的 范围内取得合理回报。但同时强调了，仍将民办学校归属公益事业部分, 如 该法第3条规定“民办教育事业属于公益性事业, 是社会主义教育事业的组成部分”, 享有和公办学校平等的法律地位, 在教师待遇、 学生权利、税收减免等方面“一视同仁”。应该说, 《民办教育促进法》 中“不以营利为目的”条款的去除, 意味着对民办学校的营利性不再绝对禁止, 而是予以了较为含蓄的承认。 但民办教育的性质和地位问题并未得到彻底的解决, 把民办学校 (学历教育和 非学历教育) 都纳入非营利性的公益事业的范畴与允许合理投资回报的规定之间本身就存在着尖锐的矛盾, 给企图钻法律空当者留下可乘之机。实践中更无法阻挡民办教育的营利冲动,许多民办学校的营利色彩已经在长时间的实践中被民众所公认。因此, 我国民办教育发展出一道特殊的风景, 一方面许多办学单位能够善于“合法地”将非营利组织和营利组织的政策优惠一应俱全地充分利用,免征相关所得税、土地征用费和配套费等, 另 一方面, 又允许以股份集资，向银行 贷款和获得收益。而且, 由于民办教育法人地位未明、治理结构缺失, 加之财务失控, 酿成了诸如震惊一时的“南洋教育储备金事件”，影响社会稳定，并将民办教育置身于一个比较尴尬的地位。

柯佑祥在《民办高等教育营利问题研究》中认为民办教育的营利性存在合理之处，作者认为，民办高校的积累，是从办学的盈利中提取的，办学的盈利依靠科学理财获得。因此，民办高校积累的过程，也是学校经营和管理的过程，它是以降低办学成本，提高办学效率为前提的。当然，民办高校依靠收缴学费实现办学经费的收支平衡，也是对学校的经营。但是这只是一种最低程度的要求和一般效果。如果经营不善，资不抵债、入不敷出，出现亏损，学校就会倒闭。因此，管理经济学认为，管理出效(利)益，经营有经济价值，可以产生利润。从诞生之日起，民办高校独特的经费收入结构一以学费为主要甚至是唯一的经费来源，就决定了它们在办学过程中始终坚持大学经营理念，在实现专门人才培养目标的前提下，获得一定的办学盈余。如果没有滚雪球式的办学积累，民办高等教育就难以有今天这样的浩大声势。有观点认为，“既然民办高校办学有节余，不如降低学费，减轻受教育者负担，确保和提高民办高等教育的公益性”.这种看法是错误的。俗语云:无利不起早。长期没有利润的商品会丧失投资价值，会造成生产厂商的亏损，最终导致此类商品的短缺。上述观点抹杀了合理经营民办高校的经济价值及其激励功能，忽视了民办高等教育产品的非公共性的涵义，是对高等教育生产性和产业属性的否定，是对办学者劳动价值和成果的侵害和掠夺。

（二）民办教育与公立教育之间存在着矛盾

在李冬松，周琼瑛等人撰写的《解读民办教育的立法规制》一文中提到，公立学校与民办学校都是中国教育体系的必要组成部分，两者应当在公平竞争原则下优势互补、共同发展。但是由于相关政策和法律的缺失，公立学校与民办学校之间出现了争夺生源和高质量师资的激烈竞争，而先天不足的民办教育竞争力无疑与公立教育相去甚远。《民办教育促进法实施条例》允许公办学校参与举办民办学校，却又同时限定“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”。但是，在现实操作中，一些公立中小学民营化已有先例。在生源基本固定的前提下，公立与民办应当形成充分竞争，同时利用市场配置一部分教育资源，在某些地区，尤其是农村，可以进行公立转民办的尝试。实际上，随着九年义务教育的普及、人口出生率下降和学校布局调整，会有越来越多的公办学校闲置，不允许实施义务教育的公立学校转为民办学校，意味着必须重新投资建设民办学校，浪费了整个社会的教育资源。    民办学校教师队伍力量也不如公立学校强大。导致民办学校教师力量弱小且队伍不稳定的主要原因是教师在民办学校和公立学校享有不同的待遇，目前这也已经成为制约民办教育健康发展的主要障碍。民办学校的教师享受的是民办非企业单位的待遇，在社会保障和福利方面与公办学校存在很大差距。尤其是公立学校待遇提高以后，差距就更大了，由此造成了公立教师和民办校教师地位悬殊，教师合理流动就存在很大的障碍，因此要用新的思维和机制来保障民办学校的教师享有和公立学校教师同等的法律地位。如果得不到及时解决，民办教育可能会因此出现整体的系统性走弱，这将会对整个教育事业发展产生巨大的灾难，就会导致整个教育发展倒退。

二、范文提纲

引言：民办教育机构的发展历程与现状

一、民办教育机构存在的矛盾

（一）营利性与公益性的矛盾

（二）民办教育与公立教育的矛盾

二、国外公私立教育机构对比

（一）现状对比

（二）政策对比

（三）法律机制对比

三、民办教育机构立法的发展方向

（一）如何解决营利性与公益性的矛盾

（二）如何解决民办教育与公立教育的矛盾

四、总结

五、参考文献

三、参考文献

1、潘愁元: 《潘悠元论高等教育》，第353页，福建教育出版社，2000年6月.

2、厉以宁: 关于教育产品的性质和对教育的经营，《教育发展研究》1999年， 第10期.

3、张会军等 主编: 《教育产业化实用全书》，第l27页，开明出版社，2000年1月.

4、伯顿克拉克 主编，王承绪等译: 《高等教育新论》第101页，杭州教育出版社，1988年12月.

5、Martin Carnoy 编著，闵维方等译:《教育经济学国际百科全书》，第3页.

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7、陈国奇. 商行为的律定与《商法通则 》构想[Z]. 

8、黄锫坚. 民办教育的“营利”迷局[J]. 财经, 2002, (5) .

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12、马思援: 《我们该树立怎样的“回报”理念》, 《中国教育报》2005年3月4日.

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14、李铁根: 《民办教育营利性潜在风险的法律规制》, 《教育评论》2006年第1期.

15、官欣荣: 《创新民办教育的营利模式——一个现代商行为的法律规制视角》, 《学术研究》2007年第12期.

16、柯佑祥: 《民办高等教育营利问题研究》[D]. 厦门大学, 2001年.