集体土地行政诉讼案件的若干问题研究_开题报告

    

    随着经济建设的发展，城市改造和急速扩张，房地产市场的膨胀，以及交通和其他公益事业建设的需要，城郊及农村大量山林土地被征收。征地拆迁涉及到地方政府、土地的集体所有权人、使用权人等多方利益，大量征地拆迁纠纷不可避免地涌入法院；因征收纠纷形成的诉讼，既有民事诉讼案件，还包含有行政诉讼案件，涉及农村集体土地行政案件多数是因征地补偿发生争议而引起的，集体土地行政诉讼案件，相对于其他的行政诉讼案件有其特点、形成原因。土地征收纠纷比较敏感，是产生社会不稳定事件的一个触发点，所以人民法院及时、准确、合法地审理土地行政诉讼案件，对于维护正常的土地行政管理秩序，保护当事人的合法权益和国家土地资源，保障土地的合理开发和利用，促进安定团结和社会稳定，具有重要意义。

在集体土地行政争议中，一方面各方矛盾尖锐、化解难度极大，另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮，人民法院的司法审查面临巨大的压力。主要问题有以下几点：     （一）土地征收补偿标准和方式设定不科学、土地征收过程中功能性补偿缺失是基础性原因     农村集体土地对农民而言，具有生产、居住、就业甚至社会保障等多种功能。现行《土地管理法》制定于上世纪八十年代，具有鲜明的计划经济时代特征，征地后农村剩余劳动力通常可得到招工安置，房屋拆迁后也通常会重新安置宅基地异地重建。由于对土地所具有的居住、就业等功能的补偿可通过计划方式解决，征地引发的矛盾并不突出。然而近二十多年，我国的经济、社会已经发生了巨大变化。市场经济的建立，使得政府不可能再像计划经济时期那样对失地农民进行计划性安置。尽管《土地管理法》已进行了三次修改，但对征地补偿的方式和标准却没有作明显改变。现行以“土地平均年产值”为核心的补偿标准和以单一、有限货币补偿为核心的补偿方式，既没有体现出土地的实际价值，更不足以弥补被征收土地失地农民的功能性损失。     （二）征地拆迁法律制度的立法缺失是制度性原因     现行征地拆迁法律制度的立法存在着诸多法律空白和漏洞。一是对征地前提条件的规定过于原则。根据《宪法》第10条、《物权法》第42条、《土地管理法》第2条的规定，为公共利益需要，国家可以依照法律规定对农村集体土地进行征收。但是何为“公共利益”，法律并没有作出明确规定，甚至迄今没有一个较为权威的学理界定，法院很难做出评判；二是对集体土地房屋所有权人的财产保护存在立法缺失。在征地过程中，房屋拆迁引发的矛盾尤为突出，但现行立法缺少对农民宅基地使用权的有效保护；三是征地补偿的程序性规范亟待健全。公平、公正、透明、可监督的征地补偿程序性规范尚未建立，导致行政机关征地拆迁行为缺乏基本的程序制约，自由裁量余地过大，也导致法院的司法审查无据可依。     （三）征地行政案件的司法审查标准不统一是现实性原因     从目前各地法院受理的征地行政案件看，裁判不统一的现象较为明显。一是在同一征地行政行为中，原告起诉的对象多元化，法院立案标准难以统一。完整的征地程序由相互关联的众多行政环节构成，包括立项、审批、公告、裁决、强拆等，被征收人可以针对其中某个或多个具体行政行为提起诉讼。对这些诉讼如何立案受理，司法实践中尚存在不同认识和做法；二是针对同一类型具体行政行为，各地政府的操作模式不同，法院审查标准难以统一。如对征地拆迁，就存在几种不同的操作模式。一种是征地时将房屋作为地上附着物一并处理，并重新安置宅基地；另一种是在“两公告一登记”程序中明确告知房屋的补偿安置标准，如被征收人不同意拆除房屋，则采取责令交出土地的方式收回土地拆除房屋；还有一种是参照城市房屋拆迁的规定，创设行政裁决、强制拆除等程序进行拆迁。由于标准各异、程序各异，加上法律规范本身不健全不完善，法院往往难以形成统一的裁判结果。     农村集体土地征收中存在的诸多问题，折射出目前我国的征地制度本身还亟待完善。在现行土地立法仍有所欠缺的情况下，司法救济作为公民权利保护的重要屏障，应当更为能动地发挥其应有的功能和作用，把加强对农村集体经济组织和农民利益的保护、监督土地征收权的正确行使、切实维护社会和谐稳定作为审理征地行政案件的指导思想，遵循以下几项基本原则。 

个案公正和社会公正的统一：充分协调原则     审理征地行政案件，首先应当强化个案公正与社会公正相统一的意识，寻找个案公正与社会公正的最佳结合点。在现行法律框架下，协调是实现这一目标的有效途径。首先，协调有助于实现合理补偿。现行的征地补偿制度本身就不尽合理，而通过协调，组织各方当事人充分协商，以合意的方式解决征地补偿问题，则有助于妥善解决个案争议，实现合理补偿；其次，协调有助于解决核心争议。相对人就征地行为提起的各类行政诉讼，其最终目标大都是为了获得满意的补偿。而司法裁判只能就被诉具体行政行为的合法性作出评判，并不一定能够满足当事人的实际诉求。协调则可以针对当事人的核心诉求展开协商，有助于直接解决核心争议；三是协调有助于走出司法困境。经过二十年的实践，现行行政诉讼制度的内在缺陷已经在很大程度上暴露出来。例如对合理性问题，法院无权干预；对以规范性文件形式出现的抽象行政行为，法院无权审查；对合法行政行为导致的利益．损失，法院不能判决补偿等等。这些不足直接导致了在征地行政案件中的司法困境，导致法院裁判的合法性与公正性并不必然吻合。协调同样是解决这一司法困境的有效方式。因此，在征地行政案件审理中，有必要坚持充分协调、协调优先，以切实解决失地农民的实际困难，尽可能地化解社会矛盾。     （二）程序公正和实体公正的抉择：实体优先原则     程序正义不仅是实体正义的保障，它还具有自身的独立价值，对于民主、法治和人权保障具有不可替代的重要意义。但在征地行政案件中，由于现行法律制度的诸多缺陷，使得相关行政程序性规范很不健全。一些当事人也抓住地方政府推进征地建设进程的迫切心理，通过寻找征地行为的程序问题，向被诉行政机关施加压力，以谋取实体利益。行政诉讼由此成为被征收人“以程序换实体”的平台。同时，《物权法》所确定的依法足额补偿、保障生活条件等基本精神，也迫切要求司法机关在处理这类案件时，通过诉讼协调或司法裁判在实体上予以落实。在此种情况下，征地行政案件的司法审查，应当坚持实体救济优先。在坚持依法维护当事人实体权益的前提下，兼顾对依法行政的监督，以充分利用有限的司法资源，切实维护当事人的合法权益。     （三）私权与公权的衡量：利益衡平原则     土地征收是一种十分典型的公权对私权的限制和干预。在征地过程中，由于法律规定的缺位或缺陷，导致某些行政权力的运行缺乏法律边界，缺乏有效的监督和制约。尤其是各级政府在征地补偿法律关系中，集规则制定者和参与者、“裁判员”和“运动员”身份于一身，使农民的公平受偿权极易受到不当的限制和侵害。正因如此，各级法院审理征地行政案件，尤其应当注意私权和公权的平等保护，寻求原、被告双方利益衡平。一方面，将保障行政相对人合法权益作为行政权的行使的制约，将法定的征收范围、公平的征收补偿和正当的征收程序，作为征地权力的边界；另一方面，将社会公共利益作为私人财产权的行使的限度，防止私权的行使对社会公共利益的实现形成障碍。     （四）法律和政策的衔接：能动适法原则     为了解决“三农”问题和失地农民就业、安居等问题，国家陆续出台了一系列政策。但从征地立法的现状看，国家立法机关至今尚未制定关于农村集体土地征收补偿的专门法律，以调整征收补偿法律关系。同政策的不断调整和与时俱进相比，立法已经严重滞后。更为灵活简便的行政规章甚至规章以下的其他规范性文件，反倒成为征地执法和司法实践中更为频繁适用的法律依据。在法律和政策之间缺乏衔接的情况下，各级法院应当遵循能动适法原则，以是否有利于保护或是否有可能妨害被征收人的合法权益作为适用低效力层级规范性文件的标准，对于符合社会发展要求，超前的、授益性的、有利于保护被征收人合法权益的地方规章及其他规范性文件，应予以肯定和适用。 

（五）人民法院审理土地行政案件，应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据，另一方面又要承认它是执行土地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一，在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、发布的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在授权范围内发布的规范性文件其主体才合格；其次制定、发布的程序须合法；其内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法、法律、法规的基本原则，如果符合土地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。如果法院的裁判文书中非用不可时，可在事实或说理部分加以叙述。

二、范文提纲

    一、集体土地行政诉讼的法律依据 

二、集体土地行政诉讼案件特点和产生原因分析 

(一)其特点主要表现 

(二)其产生主要原因

三、审理集体土地行政诉讼案件涉及的问题

(一)受理的案件是否属于民事案件范围。

(二)关于集体所有土地村民起诉的主体确定问题。

(三)关于被告主体资格的确定

(四)关于审理集体土地行政案件的法律依据问题

四、妥善处理土地征收补偿行政诉讼，实现法律效果和社会效果相统一     (一)如何确定征地拆迁中的房屋补偿标准

(二)征地拆迁过程中对没有合法审批手续的建筑是否应当补偿　　 

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