新时代党内法规与国家法律的衔接与协调_开题报告

党内法规研究在学术界起步于20世纪90年代，1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布以后，党内法规开始受到学术界关注。

《中央党内法规工作五年规划纲要(2013—2017)》提出要在五年内“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架“。十八届四中全会把党内法规体系上升为中国特色社会主义法治体系的要素之一，与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系相并列。党内法规日益受到重视。

党内法规研究阶段划分。

大体分为三个阶段。

第一阶段是萌芽阶段，主要是在2004年前。在这个阶段，党内法规研究刚刚萌芽。理论界在研究党内法制、依法治党、党的现代化以及党员行为规范体系时对党内法规偶有提及。这一个阶段主要是党校、社科院对党内法规构成和框架的研究，主要服务于党内依法治党或党的现代化的研究。这一时期研究主要存在两个方面的不足：一是没有从法学的角度进行研究，二是没有将党内法规作为一个独立的研究对象。

第二阶段是起步阶段，主要是在2005-2007年。这一阶段开展关注党建工作中的党内法规建设，侧重于对党内法规建设的现状和存在问题的研究。这一时期的研究具有以下特点：第一，从研究内容来看，集中于党内法规的问题与对策；从研究目的看，旨在解决党内法规中存在的具体问题。这一时期研究存在的问题主要是没有从法学的角度对党内法规进行研究。

第三阶段是深入阶段，主要是在2008年至今。在这个阶段，党内法规研究逐渐开始全面展开，学术界对党内法规的研究开始涉及到党内法规中较为具体的问题，而不再是总体上的描述。法学界开始关注这一课题。本阶段一个重要主题就是党内法规的法律性质问题，学术界围绕“党内法规是不是法”展开了争论。本阶段的另一个重要主题是党章与宪法、党内法规与国家法律的关系。本阶段的第三个重要主题是党内法规建设的历史及经验总结。此外党内法规的执行、时效和溯及力等具体问题也得到了不少的关注。这一时期最为重要贡献就是开始从法学角度来研究党内法规，不再局限于党的建设领域。

党内法规研究的主要内容

近25年党内法规研究主要集中在党内法规的概念和性质、党内法规建设的历史沿革、党内法规与国家法律之间的关系三个方面。

l、党内法规的概念和性质。

1990年中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和2012年中共中央发布的《中共产党党内法规制定条例》对党内法规的概念都进行了界定，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定与其一脉相承，“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”但是学术界对党内法规能否称为“法”持不同态度，导致党内法规这一概念在学术界褒贬不一。

一种观点认为“党内法规”混淆党内规范性文件与法的概念，故而认为“党内法规”的提法不妥，曾市南是这种观点的代表人物。曾市南曾在《中国青年报》上发表《中国共产党党内提法不妥》一文，阐述了其对党内法规概念的质疑，主要基于以下三点理由：其一，政党组织不具有立法权限；其二，党内条例不具有法规特征；其三，党内法规的提法无法严谨、准确反映党与法的关系。对此种观点，姜明安教授逐一驳斥，并借助“社会法”、“软法”的概念界定了党内法规的性质。姜明不仅包括国家法、硬法，而且包括社会法和国际法、软法。社会法是指由社会公权力主体制定的调整其内部关系和涉及社会公权力运作的外部关系的规则体系。软法是指公权力主体制定的不具有国家强制约束力的规则的总称。党内法规就是一种社会法、软法。许小莲在《“党内法规”法律地位之考证》一文中也表达了类似观点。他们认为党内法规虽然不具有国家强制力，但是从属于宪法，体现了公共意志，有自己的实施机制，在实践中长期有效运作，具有法的规范性，故而可以将其纳入法的范畴来理解。片面地认为“党内法规”的提法不具“法理依据”，不仅是一种误解，更有可能阻碍党内法规的完善和发展。

另外，部分学者从法社会学角度考察了党内法规的性内法规的性质。按照埃利希的观点，“活法不是法条中确定的法，而是支配生活本身的法”。张立伟认为将党内法规纳入“活法”范围的重要性在于承认党内法规的规范属性。

诚然，学界关于“党内法规”的概念与性质并未达成共识，仍需进一步地讨论与研究。基于现实存在的数量庞大且体系复杂的党内法规，我们无法否认其发挥的重要作用，“党内法规”既是党的建设的重要部分，又是我党领导国家法治建设的重要保障。随着《中央党内法规制定工作五年规划纲要》和《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》的通过与落实，党内法规体系建设必将进一步铺开，可以预见，学术界对党内法规概念和性质之争将逐渐边缘化，务实的学术界将慢慢接受党内法规的概念。

2、党内法规建设的历史沿革。

不少学者考察党内法规建设的历史，通常是以党的成立作为考察的起点，也有部分学者以改革开放作为时间起点。研究党成立时期和国民时期的党内法规建设的代表性人物是何益忠教授。党创立初期，各项基本制度、规章处于不断建立、完善之中，这一时期具有根本规定性的党内文件有《中国共产党纲领》、《中国共产党章程》等。此外，党还制定了二十余部党内法规或包含法规内容的文件，例如，《中国共产党中员人政界的决议案》等等。他将这一时期的党内法规建设的特征归结为以下三点：“(1)在党内法规的渊源上，相当一部分具有法规性质的内容出现在非法规文件中，说明在党内法规的立法过程中，立法者对于法规文件与非法规文件(包括决议案、议决案等)的认识还不清晰，经常混淆两类文件的界限；(2)在党内法规的立法、修改过程中，在这里主要指党章的修改过程中存在着一些不规范的现象(程序不合法)；(3)在党内法规的执行过程中，存在着有法不依、执法不严的现象；党内法规的内容深受苏俄(共产国际)的影响⋯⋯”

操申斌教授以改革开放为时间起点，将党内法规建设分为三个阶段：(1)1978一1987年为党内法规建设的恢复与初步发展阶段。十一届三中全会提出“健全党规党法，严肃党纪”，落实该举措的两个重要手段，一是恢复“文革”之前行之有效的党内法规，二是制定整顿党内生活方面的法规，最具代表性的就是1980年十一届五中全会通过的《关于党内政的稳步推进阶段。这一时期，党内法规建设主要围绕党的基层党组织、党员队伍、领导干部及廉政建设方面展开，数量激增。重要的党内法规有《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党发展党员工作细则(试行)》、《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》、《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》、《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《中国共产党党员领导干部清廉从政若干准则(试行)》等。(3)1997年至今为党内法规建设的体系化发展阶段。这一时期的党内法规不论从数量上，还是内容上来看都获得了全面发展，初步形成了一个层次分明、内容完整的党内法规体系。这一阶段党内法规的制定以围绕干部人事、规范干部从政行为、权力制约与监督、办案程序等事项为主。党的十六大以来，党内法规建设成就辉煌，党中央高度重视制度建党的党的建设伟大工程中的作用，开展向依法治党管党转变；以党章为核心，以准则、条例、规则、办法等具体法规的党内法规体系已初步形成；标志着党的法规建设进入了一个新的里程碑。

3、党内法规与国家法律之间的关系。

无论是否承认党内法规具有法律规范性质，党内法规研究绕不开的一个问题就是党内法规与国家法律的关系，主要涉及两个方面，一是党章与宪法的关系，二是党内法规与国家法律的协调。

有的学者从法社会学的视角考察党章与宪法的关系，认为从形式主义宪法学来看，党章仅为党内规范性文件，属于“党规党法”，但是就其在中国宪政生活中发挥的规范性作用和地位而言，党章的真实效率比成文宪法还重要，所以从“实效宪法”的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解成中国不成文宪法的有机组成部分。

另一种观点认为，成文宪法与不成文宪法的区分标准为是否具有法典化的宪法，从我国宪法发展来看，严格实施宪法，监督宪法实施是首要任务，解释宪法和必要的修改宪法次之，制造更多的宪法渊源不具有必要性，因此，认为党章不宜作为宪法渊源。认为党章和宪法分属不同的规范体系，党章是党内法规体系中的最高规范，宪法是法律体系中的根本大法，党章主要调整党员内部关系，宪法调整公民之间的社会关系。从政治意见上来看，党章和宪法彰显着中国共产党执政的合法性问题。党章总纲与宪法序言的契合是党章和宪法关系密切的基础。党章与宪法的关系表现为：党的活动必须立足于宪法框架内，宪法的制定修改必须体现党章蕴含的政治价值和理念。

研究党内法规与国家法律的协调，有学者认为党内法规和国家法律是两个不同的概念，两者互相衔接，也存在不协调甚至冲突之处。实现党内法规与国家法律的协调要从事前、事中、事后三个层面着手：一是构建化解党内法规与国家法律冲突的事前控制，严格遵守党内法规不得与国家法律相抵触的原则，严格区分党内立法和国家立法的权限；二是构建党内立法与国家立法的衔接机制，建立党内立法机关与国家立法机关之间沟通协调工作机制，适当把成熟的党内法规上升为国家法律；三是加强党内执法与国家执法的联系与沟通，改革和完善党的纪律检查机关和国家司法机关办案的联席会议制度；四是解决党内法规与国家法律冲突的事后排除，建立和完善党内法规备案审查制度，建立党内违章审查制度。

有学者认为，作为社会主义法制重要组成部分的党内法规与国家法律相辅相成，具有相互促进、相互保障作用。党内法规对国家法律的促进和保障作用主要表现在两方面：一方面是党内法规可以将宪法所确立的党的领导具体化、制度化，从而有效落实宪法所确立坚持党的领导的原则；另一方面，党内法规是管党治党的依据，通过党内法规严格规范党组织的工作、活动和党员行为，可以起到推动全党带头守法、保证执法、支持司法，从而保障宪法法律的实施。国家法律对党内法规的促进和保障作用主要表现在三方面：一是宪法和立法法对党内法规提供了合法性标准，确保党内法规的制定质量；二是已经初步建立的法律规范体系能够为党内法规体系建设提供成熟的经验和重要帮助；三是国家法律能够为党内法规的实施提供有效的支持和保障作用。

党内法规研究存在的主要问题

纵观近25年来有关党内法规的研究，主要存在两方面问题。

一是从研究人员构成上来看，其知识和工作背景主要是党校、社科院及党委系统的学者，他们主要从党的建设视角对党内法规进行研究，很少从法学的角度对党内法规进行研究。

二是党章与宪法、党内法规体系与国家法律规范体系的关系研究有待深入。法学界对党内法规的研究主要集中阐释党章与宪法、党内法规体系与国家法律规范体系的关系，但法学理论界并未就此形成基本共识。

党的十八届四中全会提出了全面依法治国，将党内法规体系上升为社会主义五大法治体系之一，党中央也不断强化党内法规的建设和完善，在这种背景下，加强对党内法规的研究，从法学视角来研究党内法规与国家法律协调与衔接，进而形成完整的体系尤为重要。

B. 范文提纲

前言

一、党内法规的概述和基本特征

　　(一)党内法规调整范围

　　（二）党内法规调整对象

　  （三）党内法规调整方式

　　（四）党内法规规范效力

　　（五）党内法规的体系划分

二、党内法规与国家法律的一致性与差异性

　　（一）党内法规与国家法律的一致性

　　（二）党内法规与国家法律的差异性

三、党内法规与国家法律关系的类型化构建

　　（一）党内法规与国家法律关系的协调

　　（二）党内法规与国家法律关系的协调理论及其评述

　　（三）党内法规与国家法律关系协调基准的体系化

1、党内法规与国家法律的并行关系

2、党内法规与国家法律的交叉关系

3、党内法规与国家法律的一体关系

四、党内法规与国家法律关系各类型的协调基准

　　（一）党内法规与国家法律的并行关系的协调基准

党务政务的区分基准

　　    1、党务政务的广度区分基准

　　    2、党务政务的深度区分基准

　　（二）党内法规与国家法律的交叉关系的协调基准

双重判断基准

　　    (1)弱交叉关系的双重区分基准

　　    (2)强交叉关系的双重区分基准

　　（三）党内法规与国家法律的一体关系的协调基准

混合性党规的谦抑基准

　　    结论

C. 参考文献

 [1] 王振民、施新州. 中国共产党党内法规研究. 人民出版社，2016. 

[2]习近平关于全面依法治国论述摘编. 中央文献出版社, 2015. 

[3] 王伟国. 国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念, 中国法学，2018年第2期. 

[4] 王振民. 党内法规制度体系建设的基本理论问题. 中国高校社会科学. 2013年第2期. 

[5] 肖金明 法学视野下的党规学学科建设. 法学论坛, 2017年第2期. 

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[7]强世劲. 从行政法治国到政党法治国—党法和国法关系的法理思考.中国法律评论. 2016年7月.  

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[9] 王建芹 法治视野下的党内法规体系建设. 中共浙江省委党校学报, 2017年第3期. 

[10] 操申斌. 党内法规与国家法律协调路径探讨 . 探索, 2010年第2期. 

[11] 刘振宇 论党内法规与国家法律的衔接路径. 宁夏大学学报, 2016年第4期. 

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