新形势下加强和改进设区市地方立法的研究_开题报告

当前，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家生活和社会生活各方面总体上有了法律的规范和引导，影响社会运行根本性问题的规则空白基本不再存在，但是一些上位法的规则比较“原则”，相关条文缺乏解决现实具体问题的针对性、精准性、可操作性，在政府、社会、公民间造成对上位法“原则规定”的多种理解和认识歧义，导致地方政府在处理地方事务、推进地方治理过程中会遇到“有法可依但无具体条文可依”的尴尬情况，影响了法律的有效适用。为更好地让上位法的原则和规定“落地”，需要具有立法权的地方立法机关通过细化上位法出台配套性地方法规从而实现更加有效的地方治理，加快实现地方治理的法治化和规范化。

1982 年修改地方组织法时，考虑到一些较大的市的政治、经济、文化地位比较重要，也需要根据本地方的实际制定地方性法规，因此，修改后的地方组织法规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”1986 年修改地方组织法时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为“制定权”，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000 年制定立法法时，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。1984 年至1993 年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19 个设区的市享有较大的市地方立法权。2014年10月，党的十八届四中全会决定明确提出“依法赋予设区市地方立法权”。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对立法法作出修改：地方立法权扩至所有设区的市。自此，享有地方立法权的主体在原有31个省（自治区、直辖市）和49个较大市的基础上，又增加了240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市，并将设区市的立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等“三大范围”的事项上。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案（修正）》第一百条第二款规定：设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。依法赋予设区市的地方立法权是党中央回应地方多年期盼的重大审慎决策，对于促进地方经济社会发展、完善地方治理体系、推进依法行政、化解社会矛盾以及发挥法治在地方改革中的引领作用至关重要。着眼中国特色社会主义法律体系已经形成的局面，面对全面推进依法治国的新形势，按照提高运用法治思维和法治方式解决问题能力的新要求，重新审视设区市地方立法，避免设区市地方立法权行使过程中可能遇到的问题，对于提高设区市地方立法质量、提升地方治理能力、推进地方经济社会发展，实现“以良法促进发展、保障善治”具有重要意义。从设区市地方立法权的涵义、设区市地方立法出现的问题及原因分析、加强和改进设区市地方立法工作的对策等方面谈些个人观点，相信会对新形势下加强和改进设区市地方立法工作具有促进作用。

2015年，《立法法》修订通过后，享有立法权的地市级主体由49个较大的市扩容至284个设区市，地方立法权问题成为实务界和学术界共同关注的焦点。综合近几年有关研究文献来看，主要存在以下观点：

谢桂山在《设区的市地方立法权及其运行机制研究》（该著作获得山东社会科学院“创新工程”2016年精品成果）中认为，赋予设区市地方立法权，有助于中央立法在全国范围内的实施，有助于中国特色社会主义法律体系的完善，全面充实法律体系的细节，有助于提高社会治理效率和社会治理法治化，有利于规范政府权力运行，推进法治政府建设。作者还对设区的市地方立法权的具体实践性问题进行了解读，如，立法的计划与规划、地方立法权如何行使、地方立法工作的路径、地方立法的具体步骤、地方立法权面临的现实问题、地方立法权的制度设计、政府法治机构的实践与作用等问题，并提出对策和建议。最后，作者还对对设区的市地方立法存在的问题进行全面分析：一是地方人大在地方立法中的主导作用尚未得到充分发挥。“党领导立法”和“人大主导立法”二者之间的关系尚未理顺，立法工作中的党委领导和人大主导之间缺乏有效的沟通机制；人大在地方立法中的主导作用和政府在立法中的重要作用之间的关系定位不明确，在具体的起草过程中有重程序服务、轻实质介入的倾向，导致部门利益渗透的情况仍然存在；人大主导立法的具体工作机制尚需进一步细化和优化，已有的立项机制、起草机制、参与机制、审议机制、表决机制、监督机制、宣传机制以及立法后评估机制的衔接与贯通需要理顺，人大在各个环节中的地位和作用需要理清界定。二是地方立法的权限尚需进一步明确。当下对设区的市地方立法权限的理解尚不统一，对较大的市立法权限变化的应对方式尚未明确。三是地方立法技术有待提高。在立法项目的选择上缺乏可操作统一的标准，导致立项过于随意、重复立法和同质立法的问题较多。四是立法资源配置和人才队伍建设普遍存在短板。立法人才普遍缺乏、立法工作者业务能力不足、立法理念落后、立法技术欠缺、政绩要求以及考核压力等问题，是导致盲目立法、所立之法忽视实践需求的重要原因。作者在分析问题的基础上，提出了具有针对性和借鉴性的解决方法和路径。

二、范文提纲

一、设区市地方立法权概述

（一）设区市地方立法权的设置

1.设区市地方立法权设置的背景

2.设区市地方立法权限范围

（二）赋予设区市地方立法权的意义和价值

1. 扩容地方立法主体，有利于促进法律体系精细化

2. 专注重点领域立法，有利于实现社会治理法治化

3. 规范政府权力运行，有利于推进法治政府建设

二、设区市地方立法存在的问题及原因分析

（一）设区市地方立法出现的问题

1.立法权限有待进一步明确

2.立法机制有待进一步理顺

2.立法能力有待进一步提高

3.立法质量有待进一步检验

（二）设区市地方立法存在问题的成因

1.立法范围不明确

2.人大立法权与行政立法权适用范围界定不清晰

3.立法机关缺乏专业人才和立法经验

4.缺乏有效的地方立法监督途径

三、加强和改进设区市地方立法工作的对策

（一）遵循几项基本原则

1.坚持法制统一原则

2.坚持党对立法工作的领导原则

3.坚持人大在立法中的主导作用原则

4.坚持一切从实际出发原则

（二）科学配置立法权限

1.适当放宽解释口径

2.充分利用《立法法》的例外规定

（三）强化立法能力建设

1.加强立法机构建设

2.加强立法人才队伍建设

3.加强立法制度建设

（四）完善立法监督机制

1.重视法案评估

2.完善地方立法备案审查制度

3.建立健全地方立法问责制度

三、参考文献

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