论行政规范性文件在行政诉讼中的地位_开题报告

一、本文的研究对象

目前，对行政规范性文件的含义存在三种不同的理解：

第一种，是指没有行政立法权的行政机关依职权制定和发布的具有普遍法律约束力和强制力的决定、命令和行政措施；

第二种，是根据2019年2月1日生效实施的《浙江省行政规范性文件管理办法》中第三条明确指出：“行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文”；

第三种，是指所有国家行政机关依法指定的具有普遍约束力的各种规范性文件，包含了行政法规和规章。

本文研究的“行政规范性文件”为第二种理解的情形，仅指国家行政机关及被授权组织根据自己的职权，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。” 

二、本文的研究背景

在目前市场经济急速发展及社会改革创新的背景下，出现了法律法规的更新频率严重滞后于社会改革、市场发展创新的现象。我国法律制度体系主要由法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件组成，效力位阶也是按照上述顺序由高到低排列，效力位阶越高意味着制定程序越复杂，所要花费的时间精力越多，从而导致了高位阶法律法规无法“跟上时代”处于缺失状态，而低位阶行政规范性文件率先进行规范的现象。

行政规范性文件与上述其他法律法规比较，只要求相关行政机关制定公布即可生效并实施，在时效性上与社会发展，市场创新匹配。在实践中，行政规范性文件以数量最多、效力最直接、与行政相对人联系最紧密，在行政执法中居于重要地位，往往是各级行政机关执法的直接依据，最常见的表现形式即“红头文件”，但是在效力上，行政规范性文件仍存在较大缺陷，行政规范性文件的效力在历史发展上主要经历了以下几次变革：

（一）1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》首次以法律形式确立了行政规章在人民法院审理行政案件中的参照地位，但对规章以外的行政规范性文件没有做出相关规定。

该法先后于2014年11月1日全国人民代表大会常务委员会决定修改，自2015年5月1日起施行；2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定修改，自2017年7月1日起施行。对规章以外的行政规范性文件的相关规定未作调整。

（二）1991年6月11日最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》也没有做出解释。

（三）2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”2015年4月22日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第二条第七款补充规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：请求一并审查规章以下规范性文件。”

以上解释现均已废止，被法释〔2018〕1号文件替代。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”并对“规范性文件的一并审查”作了相关规定。

（四）2004年5月18日最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：行政规范性文件“不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力”，“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”

（五）2009年11月4日最高人民法院根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》的规定，发布了《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》。该司法解释规定，行政裁判文书对于“国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释”，“可以直接引用”；而对于其他行政规范性文件，“经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据”。

三、本文的研究现状

行政规范性文件尽管被认为不属于法的范畴、效力层级较低，但却是数量最庞大的一类抽象行政行为，在行政机关的日常行政管理活动中发挥着不可或缺的作用，是实现我国行政管理活动法制化、规范化的重要力量。而我国现行的《行政诉讼法》未对行政规范性文件在行政诉讼中的地位和效力作出明确的界定，仅在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”只有合法有效的行政规范性文件才能在裁判文书中被引用作为裁判依据。在行政司法实践中，当与具体行政行为相关联的行政规范性文件违法时，人民法院不能判决其违法；当具体行政行为赖以存在的行政规范性文件合法时，人民法院不能明确地予以适用。这种现状不仅对我国行政管理制度的有效运行造成了巨大妨碍，也不利于我国行政诉讼制度的完善和发展。

在学术界，对行政规范性文件在行政诉讼中的地位的研究，主要从应然的角度论证，如有的学者从行政规范性文件现实存在的问题角度，论述其在行政诉讼中的适用并提出构想；有的学者从制度设计的角度论证行政规范性文件的法律地位；有的学者从比较法的角度解析行政规范性文件对司法的约束力；有的学者从部门法的角度讨论一类行政规范性文件对司法的规范效应等等。

总而言之，在理论上的争论主要集中在以下两点：一是行政规范性文件的“身份”问题，究竟可不可以成为法律渊源，这是解决行政规范性文件在行政诉讼中地位的关键问题。二是如何重塑行政诉讼中适用行政规范性文件的规则，尤其是在没有法律法规明确规定的新领域，是否可以直接引用作为判案依据。除了案例分析以外，学术界几乎没有从实然的角度对行政规范性文件在行政诉讼中的地位展开专门研究。因此，对行政规范性文件在行政诉讼中地位和效力的论证是一个重要的、富实际意义课题。

四、本文的研究意义

本文通过对行政规范性文件的概念、作用、适用现状及有效性的阐述，结合法制要求和司法实践，探讨法院在审理行政案件中能否参照这些文件，研究确立行政规范性文件在行政诉讼中效力及地位的必要性。正确地认识行政规范性文件在行政诉讼中的地位和效力，有利于完善我国的行政法制和司法审查制度，有利于完善我国立法的位阶体系，促进我国社会主义民主与法制的发展。

五、作者的观点和主要思路

行政规范性文件是法律体系中不可缺少的组成部分。在行政管理中大量存在，并被广泛运用，从加强行政管理，健全行政法制的角度看有其合理性和必然性。这些非法律规范性文件在行政执法中发挥着不可忽视的作用，具有一定的法律效力。通过了解行政规范性文件在行政诉讼中的实际地位，能够进一步发挥规范行政规范性文件的作用，也有利于认识相关制度的运行和发展。

本文拟从行政规范性文件在行政诉讼中适用的现状出发，研究其是否只能作为司法审查的对象，而不能作为“法律适用”的对象。法院对行政规范性文件进行审查是监控行政规范性文件的重要方式之一，了解法院对待行政规范性文件的态度，也有利于行政机关在制定行政规范性文件时，预见它可能的司法效果，从而提高行政规范性文件制定的质量。并结合目前某些法律法规缺失的领域进行研究，论证行政规范性文件在行政诉讼中地位改革的必要性。

B. 范文提纲

引言

一、行政规范性文件的概述

（一）行政规范性文件的定义

（二）行政规范性文件的特性

（三）行政规范性文件的法律地位

二、行政规范性文件在行政诉讼中的现状

（一）行政规范性文件在行政诉讼中的适用

（二）行政规范性文件与法律法规在行政诉讼中的司法效力区别

三、行政规范性文件地位确立的必要性分析

（一）行政规范性文件存在的效力适用问题

（二）行政规范性文件在某些法律法规缺失领域的应然作用

四、结语

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