浅谈提高城管行政处罚公正性_开题报告

一、研究背景及意义

近年来，城管执法不当造成的纠纷频频发生，在各大中小城市，都出现了城管为了维护市容而使用暴力手段，无证商贩为维护自身利益而暴力抗法的现象。城管与群众之间的矛盾日益激化，使得城管在群众心目中的形象一落千丈。城管是活跃在城市各个角落的“城市公物警察”，他们的职责是维护整个城市的市容市貌及相关的基础设施，合法合理地履行职务应该是执行相关政策的关键，但是全国各大城市城管暴力执法事件不断，群众对于这个本来应该扮演城市维护者的正义角色有了很大的怀疑。城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门形象，而且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。

对于城市管理，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）文件“实现设市城市数字城管平台全覆盖，提升数字城管系统”，首次提及“城管”这一名称。2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。从十八届三中全会《决定》提出的“理顺城管执法体制”来看，不仅进一步确认了“城管”这一名称，还进一步确认了城管的工作系执法。2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、“完善执法程序，建立执法全过程记录制度”。城管执法工作在推进依法行政、建设法治政府进程中，特别是理顺城管执法体制方面，需加快进程。同时，在国家大力推进新型城镇化战略的今天，城市管理在理顺体制后要通过提高执法和服务水平来加强。 

二、文献综述

（一）城市管理综合执法概念界定 

1.城市管理内涵 

唐亚玲认为城市管理是管理者依法采用各种手段，对城市生活的正常运转和城市发展的演进过程进行有效的组织、协调、控制和指挥，推动城市各系统正常有效运转，保障城市能够发挥其功能，并能及时有效地解决城市发展中出现的新情况、新矛盾和新问题。[1]饶会林在《中国城市管理新论》一书中，将城市管理概念归纳为城市管理是指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。[2]马彦琳、刘建平指出现代城市管理是多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。[3]在综合以上三种观点的基础上，大多数学者都认为现代城市管理从宏观上看是以提高城市生活水平、改善城市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的全过程为对象，合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文中所说的城市管理，是指微观层面上的执法建设。 

2.综合执法概念 

学界在讨论综合执法概念时往往伴随着相对集中行政处罚权。综合执法被纳入行政法治的范畴始于《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，最初的综合执法是指“相对集中行政处罚权制度”，具体而言，是指“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；相对集中行政处罚权后，原来的机构不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。”[4] 

3.城市管理综合执法概念 

架葵在其论著《城市管理相对集中行政权的法制思考》中提到，城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中处罚权。它出典于1996年3月的《中华人民共和国行政处罚法》，正式见之于同年的国务院(1996) 3号文件《关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院(2002) 17号文件《国务院关于进一步推进集中行政处罚权工作的决定》中首次得到科学、系统、充分的阐述与诠注。[5]从上述定义可以看出，学界将城市管理综合执法的概念界定偏向于综合执法的概念，实质上是将其直接定义为城市管理相对集中处罚权。

学界对于城市管理综合执法的概念界定偏向综合执法，但仍有少部分学者认为城市管理综合执法权与相对集中行政处罚权在法律概念上有所差异。叶明认为，城管综合执法与相对集中行政处罚权只是在实施的阶段上有所侧重，相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革的总的原则和方向，而城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权的突破口和切入点，率先在法律关系最为复杂，存在问题最多的城市管理领域进行处罚权的相对集中，它是构成相对集中行政处罚权制

度的重要内容，是相对集中行政处罚权制度得以实现的重要步骤。[6]

杨国新也认为，相对集中行政处罚权制度是相对整个行政处罚领域的一个总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目标。而城市管理综合执法则是在一个领域、一个局部所进行的集中，相对整个行政执法体制改革而言，仅迈出了关键的一步。[7]也就是说，两者在逻辑关系上存在着整体与部分、包容与被包容的关系。 城管综合执法与相对集中行政处罚权虽然在法律概念上不能完全等同，但两者并不存在实质性的区别，可以说，它们的基本原理和制度规则基本上都是一致的。相关的法规[8]和实践中也是以城市管理领域为集中行政处罚权最主要的区域，因此在本文中，城市综合行政执法与相对集中行政处罚权具有相同的含义。 

（二）我国城市管理综合执法理论研究现状 

国内城市管理执法理论的研究才刚刚开始，而国外又没有相关理论可以借鉴。因此，国内城市管理综合执法理论研究还十分薄弱，其中，还有不少学者从行政法法理层面入手对此问题进行研究。在此背景下，高洁如在其著作《城管执法理论研究》[9]中对城管工作人员相关制度、城管部分执法行为、城管自由裁量权过程控制、城管执法程序的分类开展调研和理论研究，具有一定的社会意义和学术价值，在城管执法理论方面有所创新，对城管执法实践有所指导。 

除此以外，还有少部分学者从某一具体视角出发，对城市管理综合执法理论进行研究。如，黄文芳等在其著作《城市环境：治理与执法》[10]中，从城市环境法治的视角出发，审视城市环境问题，在系统阐述治理与执法关系的基础上，梳理当前我国城市管理的法律法规的价值取向、法律体系、管理结构、方式运用中存在的问题，分析城市中涉及公共区域产权界定牧户领域管理中的难点与重点。 

还有不少学者从行政法角度探讨城市管理综合执法，其中不乏对相对集中处罚权、自由裁量权的界定，以明细城市管理综合执法范围。就相对集中处罚权而言，青锋指出，行政处罚权的相对集中，是适当的、相对的集中，不是所有的、绝对的集中，因此，相对集中行政处罚权的法律本质属性，就是在不修改有关单行法律、法规规定的情况下，通过法律规定的方式，调整有关单行法律、法规规定的行政执法主体。[11]姜红旭认为，相对集中行政处罚权包含四个方面的内容：

相对集中行政处罚权是对行政法律、法规的调整；集中的只是行政处罚权；是相对集中，而不是绝对集中；集中行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得；行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关。[12]

而代表当前流行且大多数人都认同的一种观点是张伊宁指出的：行使相对集中处罚权的主体必须是行政机关，他们行使的处罚权必须符合法定程序，集中的处罚权只能是相对的而非绝对的集中。[13]就自由裁量权而言，我国学者的主要观点主要有：王崛灿在《行政法概要》一书中给出了我国行政学界的第一个自由裁量的定义：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”罗豪才从法律角度指出自由裁量权是在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。[14]姜明安的观点代表了我国行政学界目前的主流意见，即“自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。”[15]总体来看，目前学术界对城市管理综合执法的理论研究显得非常单薄,还有不少学者从行政法角度进行探讨，而各地在推进城市管理综合执法改革过程中更多的是依赖实践创，基于实证调研，对具体城市管理执法问题进行分析、总结，力求探寻我国城市管理综合执法发展道路。 

（三）我国城市管理综合执法问题研究 

基于国内学者对城市管理综合执法问题的研究，总体来看，我国城市管理综合执法问题集中在相关法制不完善、执法程序失范、执法队伍建设不完善等方面。 

1.行政执法机制不健全 王静在其范文《城市管理综合执法相关问题研究》中指出城市管理执法问题在传统计划经济体制下,受行政部门“管理”本位行政传统和执法观念的影响,行政执法权划分过细、执法机构过多、执法成本高,实践中经常出现多头执法、重复执法或发生执法空档的问题。[16]陆哲学的《城市管理综合执法研究》中指出，我国长期以来形成的专业执法体制,不仅使得行政执法领域产生多头执法、职能交叉、执法挠民等问题,而且造成行政执法机构膨胀、执法效率低下、执法成本高企。[17]张宇的《城市管理行政综合执法研究》[18]中指出，城市管理综合执法问题主要表现在多头执法、重复处罚、执法扰民等体制机制问题。全国的绝大部分城市的城市管理是在依据地方政府的红头文件执法，依据的法律是1996年颁布的《行政处罚法》规定，缺乏城市管理方面的立法。周奋进的认为中指出，《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权之后，许多城市相继成立了城市管理行政执法局和城市管理办公室，形成了管理与执法分立的城市管理体制。在这个体制下城市管理取得了长足的进步。但是，城市管理执法缺少更具权威、更有统一性的城市管理方面的立法。[19]张民省，王淑梅著的《对深化城市管理综合执法的思考》中提到，目前出台的关于综合执法的法规比较简单，在综合执法机构的法律地位、管理体制和执法职能上存在一些问题。何永珍认为，城管执法保障机制不健全等问题的存在,使得现阶段城管执法面临着失效的困境。[20]王静认为，城市管理综合执法法律体系不健全、城市管理综合执法的程序使用欠规范、城市管理综合执法体制还不健全、城市管理综合执法的监督机制还不健全等是城市管理综合执法面临的主要问题。[21] 

2.执法人员执法水平不高 

我国大部分城市都设立了城市管理综合执法队伍，对违反城市管理秩序的行

为进行管理和执法，但由于执法人员法治意识不强、执法过程失范等原因，导致了一系列城市管理具体执法中的问题。谢萍的《对城市管理综合执法的几点反思》中具体谈到，现在城管制度下,人民与城市管理人员之间的矛盾日益激烈,许多群众不仅对城管执法的方式、方法口诛笔伐这两个主要问题。[22]马怀德，王柱国在其范文《城管执法的问题与挑战：北京市城市管理综合行政执法调研报告》中通过实证研究总结出，北京市城管综合执法部门成立迄今,积极探索出各种执法方式 ,例如非强制柔性执法、依靠社区等非政府力量协助执法、加强信息化管理的数字执法等 ,在维护市容环境 、保障市民生活秩序方面取得了有目共睹的成就。但是,仍存在执法人员执法依据不足、职能未能彻底理顺、经费不足、执法机构设置不合理、暴力抗法与暴力执法屡有发生等诸多问题。[23]石佑启，黄学俊认为，行政执法人员素质不高制约着相对集中行政处罚权制度的落实。 

3.行政职权相对集中 

石佑启，黄学俊的《中国部门行政职权相对集中初论》中指出，由于部门行政职权相对集中，不符合行政分权和行政民主化的发展趋势，权力的过度集中必然，导致专制。因此，相对集中行政处罚权制度的认识上存在严重的偏差。而且，在权力与利益尚未完全脱钩的整体格局在下，部门保护主义妨碍着相对集中行政处罚权制度的执行。而最根本的问题是这一制度没有适用的法律依据，与宪法和

相关法规都有矛盾。[24]苏熙认为，相对集中行政处罚权的权力来源不合法，且混淆了法律效力等级和违背了职权法定原则。主体设置上出现问题，导致权利集中范围不统一，从而形成了新的权力交叉。在实践中，行政处罚权的剥离不够彻底，但是各部门横向职责衔接也不顺畅，再加上执法人员的执法水平不高，这些都严重影响了执法结果。[25] 

（四）我国城市管理综合执法路径探索 

国内学者大多基于实证调研，结合地方城市管理综合执法问题，借鉴城市管理执法做的好的城市的经验，探寻我国城市管理综合执法的路径。我国城市管理综合执法路径探索主要集中在建立执法考评监督机制、完善城市管理综合执法法律体系、完善行政体制，坚持行政执法原则等方面。 

1.建立执法考评监督机制 

杨建顺在其著作《论构建和谐社会中城管执法的作用》指出，城市管理综合执法理论研究需要探讨城管执法的手段论,需要阐述城管执法的条件装备和程序建构问题,需要强调参与型行政的发展完善之必要性和重要性。此外，建立城管执法评价体系,才能确保城管执法发挥其应有的制度支持作用。[26]深圳市城管局局长吴子俊通过其工作调研，指出城市管理综合执法由区管理转变到了街道综合执法，做好城管执法的关键在于提高城管执法者的综合素质，打造一流的执法团队，并制定严格的考核考评机制，形成良好的监察监督机制。[27] 

2.完善城市管理综合执法法律体系 

吴子俊在其著作《香港城市管理中》[28]指出，香港城市管理有较为完善的法律体系配套。在执法过程中，警蜀、行政执法、法院协同执法，使得行政执法的效率非常高，效果非常显著，且罚款单的执行率达95%以上。此外，香港城市管理行政处罚数额高，威慑力强，使公民不敢违反行政法规。从香港城市管理综合执法情况来看，效果很好，值得大陆借鉴。张吕好的《城市管理综合执法的法理与实践》中指出，综合执法进一步触及的将是政府职能转变背景下行政权力配置的综合化和政府机构设置的综合化的行政执法体制的改革。[29]张民省，王淑梅认为深化城市综合执法改革，应在健全法律制度、提高综合执法的力度、处理好综合执法与专项执法的关系和加强综合执法的队伍建设、提高综合执法者的素质几个方面有所作为。 

3.完善行政体制，坚持行政执法原则 

石佑启，黄学俊提出，必须更新行政执法观念，加强行政法制建设，促进行政体制与制度创新，完善相应的保障机制等，以使改革取得实质性进展，达到预期目的。[30]陆哲学的《城市管理综合执法研究》提出了城市管理综合执法坚持法定性原则、效率性原则、人性化原则和渐进性原则,并在法律层面提出明确综合执法机构的执法主体资格、明确综合执法机构的执法范围及适度提高综合执法机构的执法权力三点建议；在体制层面提出推进处罚权和鉴定权相分离、推进处罚和管理相分离、建立司法协助机制三点建议；在工作层面上提出了引进现代技术手段、建立公众参与机制、坚持堵疏结合思路及提高执法队伍素质四点建议。[31]还有部分学者提出要加强城管执法队伍建设。如：何永珍认为，必须转变执法理念,加强城管执法队伍建设,规范执法程序,完善法律保障机制,这将有利于我国的城管执法建设。[32] 

（五）总体评述 

城市管理是对与城市规划、建设相关联的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，以提高城市生活水平、改善城市整体功能。城市管理综合执法是从法治层面上对城市的管理。但至今为止，我国仍然没有一部针对城市管理综合执法的独立法律文书，仅能依据《行政处罚法》及地方红头文件执法。而所施行的相对集中处罚权实际上只能称得上是一种借法执法行为，没用适用的法律依据。而城市管理综合执法中的自由裁量权给执法者带来了执法便利，却严重损害的城市居民的利益，出现诸多城管暴力执法和居民暴力抗法的现象，这就使得我国目前城管执法主体在执法过程中十分尴尬，既缺乏执法依据，又必须执法，而且得不到城市居民的配合。除了上述所谈城市管理综合执法发展路径外，笔者认为，在十八届四中全文指导下，在城管执法主体与被管理者间推进城市管理执法理念，可以在一定程度上缓解当前城管暴力执法和居民暴力抗法的现象，为我国建设和谐法治城管执法氛围奠定一定基础。  

 

三、范文提纲

一、绪论

（一） 研究背景及意义

（二） 研究目的

（三）文献综述

二、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求

　　（一）城管行政处罚公正原则的基本要求

　　（二）城管行政处罚公开原则的基本要求

　三、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题

　　（一）重实体轻程序

　　（二）重合法轻合理

　　（三）滥用自由裁量权，随意处罚

　四、影响城管行政处罚公正的原因

　　（一）法律规范滞后

　　（二）城管体制不顺

　　（三）长官意志制衡

　　（四）其他原因

　五、对保障城管行政处罚坚持公正的建议

　　（一）加大城管行政执法体制的改革力度

　　（二）加快城管行政执法领域的立法步伐

　　（三）强化城管行政执法队伍的自身建设

　　（四）建立完善城管行政处罚的监督机制

　六、结论

参考文献

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[28]吴子俊主编.香港城市管理.深圳：海天出版社,2006. 

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[30]石佑启,黄学俊.中国部门行政职权相对集中初论[J].江苏行政学院学报,2008,(1):111-117. 

[31]陆哲学.城市管理综合执法研究[D].上海交通大学, 2009.  

[32]何永珍.对我国城市管理执法的几点思考[J].中外企业家,2010,(2).