关于《农产品质量安全法》的不足与完善-开题报告

《中华人民共和国农产品质量安全法》于2006年4月29日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过，自2006年11月1日起施行。该法着重在农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识、监督检查等多个方面对农产品质量安全管理进行了规制。经过近十年的实践，该法在保障农产品质量安全、维护公众健康、促进农业和农村经济发展上起到了积极的促进作用。但是，随着农业生产环境的变化、农业生产模式的升级发展，农产品质量安全也不断出现新的问题，该法在很多领域已无法很好地适应当下的监管现状。尤其是在2013年国务院对食品安全监管体制进行新一轮调整后，农业部门监管范围扩大、职责加重，监管工作也亟需法律层面的支撑。由此可见，《农产品质量安全法》的修订工作已迫在眉睫。近年来，很多学者对《农产品质量安全法》适用过程中遇到的问题提出了自己的意见和建议。

比较一致的观点是，现行《农产品质量安全法》关于“农产品”的定义和范围界定不够明确。所谓的“初级农产品”是否包括初级加工的农产品、以及加工到什么程度的农产品属于“初级农产品”等，在学术界乃至政府部门内部都有着广泛的争议。杜国明等[1]认为，该法中的“农产品”理应包括“初级加工的农产品”，建议在对“初级农产品”下定义时，应明确大类农产品种类、具体的农业生产方式来源、初级加工的方式等三方面的内容，对于特殊的、争议较大的农产品，可以通过配套规章或司法解释来确定。如《新疆维吾尔自治区实施<农产品质量安全法>办法》就在附则中从农产品的大类、加工方式等两个角度对初级农产品进行了列举式结合概括式的规定。房建恩等[2]提出，从《农产品质量安全法》对农产品的定义来看，未经加工的农业活动产出品属于农产品毫无争议，而对于经过加工的农产品是否属于农产品可以采用一种量化的标准来衡量，即如果加工后的新农产品售价相对于未加工时的售价大于某一比例后，即可认为该新农产品不再是所谓的初级农产品。刘娟[3]指出，针对农产品的定义和范围争议较大的问题，可以对产品进行分类并制定目录。而对于监管者来说，国务院不同部门对农产品范围的界定也存在分歧[4]，如《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国农产品质量安全法（草案）>审议结果的报告》明确指出：“本法所称农产品，除了未经加工的农产品，还包括经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于农产品”。该《报告》界定的农产品范围显然要小于财政部等部门的界定。

在2013年我国食品安全监管体制还未调整之前，食品（包括农产品）安全监管存在的最大问题是，多个部门多头监管，部门职责分工界限不清，监管职责范围存在重叠或空白区域，且缺乏统一组织协调，监管上容易造成部门间的“扯皮”现象。现阶段实行食品安全“二段式”监管后，虽然这些问题得到一定程度的缓解，但部门分工的界限依然需要进一步厘清。刘娟[3]指出，要立法建立统一的专职机构来组织、协调各监管部门之间的工作，对部门职责分工重新加以明确，此外，要立法构建监管部门间的信息共享机制，加强部门间的沟通。杜国明[5]认为，可以在现行《农产品质量安全法》中明确，农产品质量安全监管中的综合协调职能统一由国务院或地方政府产品质量和食品安全领导小组承担。田林[6]提出，进一步理顺《食品安全法》与《农产品质量安全法》的关系，是从制度源头上解决监管难题的根本，要明确将《食品安全法》定为基本法，然后对《农产品质量安全法》作配套修订，建议将农业部门和食药部门在“三定方案”中的分段监管职责写入法律，可以减少执法中的争议。关于农业部门在流通环节开展监督抽检工作的合理性问题，李迎宾[4]认为，《农产品质量安全法》赋予农业部门在流通环节监督抽检的权力，并不是剥夺了工商部门（现由食药部门负责）在流通环节的监管权，也不意味着农业部门须对农产品质量安全进行全程监管，只是为了更科学、合理、客观、准确地评估农产品的安全水平。钱永忠等[7]提出，在农业部门内部针对农业投入品和农产品安全的执法分工也需要立法加以明确。此外，宣润宏[8]提到，当前《农产品质量安全法》在贯彻过程中存在的主要问题之一是各级政府安排的农产品质量安全工作经费普遍不足，以辽宁省为例，2008年除省级安排的专项经费外，各市（州）、县均无专项经费安排，尤其是针对大型批发市场的专项检测经费未落实，使得批发市场的监管流于形式，因此关于监管经费的列支有必要在法律中进一步明确。

近年来，我国很多省份和地区在农产品追溯体制建设上都进行了尝试，但是迄今为止法律层面尚未对这一问题进行足够有效的规制。田艳敏[9]提到，《农产品质量安全法》中关于追溯制度的规定不够完善，如追溯链不完整、追溯记录内容不全面、企业追溯系统缺失、政府部门的引导、服务和监管不明确等，应通过修法，完善追溯环节和记录内容，明确追溯主体和政府监管部门的责任等。甘文宵等[10]指出，由于农产品生产者应当承担的质量安全责任在不同生产主体之间的分配存在差异，比如，现行法只要求农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，而对当前占了绝大比例的散户生产者未作要求，如此一来，会导致散户生产者的生产记录缺失、农业投入品无法溯源，因此建议农产品质量安全责任应实现生产者全覆盖，从而为农产品追溯工作打下基础，在具体立法操作上，对散户可以酌情降低要求，如简化生产记录等。关于如何规制农村散户的农产品追溯责任，福建安溪的茶产业质量追溯体系建设进行了有益的探索[11]，该县提出将10户左右的茶农以自由自愿的形式组织成一个群体，称之为一个联作组织，然后将该联作组织规定为追溯链的主体之一，从而有效地把散户茶农纳入追溯责任体系中。韩青等[12]指出，针对批发市场农产品入场检测制度不健全、问题产品难以追溯的问题，建议《农产品质量安全法》明确要求农产品批发市场建立准入制度，要求农产品入场必须附相关的产品来源证明、产品检验检测证明等，批发市场销售者要建立健全农产品出入库和销售记录，鼓励批发市场营销商与产地建立长期供货协议、实现产销对接，以及建立农产品物流信用管理体系等。

笔者在政府部门从事农产品质量安全监管工作已有数年，对我省的农产品质量安全监管工作现状有一定的了解。当前我省农产品质量安全监管存在的主要问题包括不同政府部门对农产品的定义和范围存在争议、部门监管责任体系不健全、农产品准出准入制度和追溯制度不够完善等，这些弊端亟需从法律的层面加以规制和解决。综合社会各界学者的研究成果，针对《农产品质量安全法》现阶段实际操作过程中存在的问题，以监管部门的角度，笔者将重点从农产品范围界定、监管责任体系建设、农产品产地准出和市场准入制度建设、追溯制度建设等方面，谈谈完善该部法律的思路。

二、范文提纲

一、《农产品质量安全法》主要存在的不足

（一）农产品的定义和范围不明确 

（二）农产品部门监管责任体系不顺  

（三）农产品生产准出和市场准入规制不够完善

（四）农产品追溯制度的规定相对欠缺

二、完善《农产品质量安全法》的思路

（一）重新界定农产品

1、从农产品的大类、来源方式、初级加工方式等方面对农产品重新定义

2、对特殊产品是否属于农产品由政府规章或司法解释加以明确

（二）进一步完善监管责任体系

1、进一步明确各级政府职责      

2、和新《食品安全法》对接、重新划定部门职责分工

3、分别规定农业部门和食药部门农产品质量安全监测的工作要求

4、建立农产品质量安全部门间监管信息共享机制

（三）完善农产品生产准出和经营准入制度

1、对生产者生产的农产品标准提出要求

2、对农产品生产者提出要求

3、增加农产品经营一章、对农产品经营者提出要求

（四）完善农产品追溯制度

1、增加农产品追溯管理内容和要求

2、鼓励使用信息化手段开展追溯体系建设

三、参考文献

[1]杜国明，江华.论《农产品质量安全法》的性质及适用范围[J].行政与法.2009（6）:56-58

[2]房建恩，赵秀丽.农产品质量安全法实施中的问题及立法完善思考[J].安徽农业科学.2012.40（4）:2389-2390,2426.

[3]刘娟.我国农产品质量安全法的法律思考及其对策研究[J].法制博览.2014（17）:45-46

[4]李迎宾.对《农产品质量安全法》有关问题的再思考[J].农产品质量与安全.2011（3）:11-13

[5]杜国明.农产品质量安全的立法研究[Z].北大法律信息网 ://article.

chinaLawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=45229&listType=0，2008年11月20日

[6]田林.食用农产品安全监管问题的立法比较研究[J].食品科学.2015,36（9）:270-275

[7]钱永忠，王芳，陈松.《农产品质量安全法》实施状况分析[J].农业质量标准.2007（6）:4-6。

[8]宣润宏.对加强农产品质量安全的思考[J].现代农业科技.2009（2）:232-233

[9]田艳敏.论我国《农产品质量安全法》追溯制度的完善[J].许昌学院学报.2014.33（1）:134-137

[10]甘文宵，房建恩，陈松.健全农产品生产者质量安全责任的对策探析[J].农产品质量与安全.2015（4）:13-17.

[11]郑景顺.从茶园到茶杯——福建安溪构建茶产业质量全程保障体系[J].农产品市场周刊.2012（43）:35-38.

[12]韩青，袁学国.《农产品质量安全法》实施对批发市场经营行为影响研究[J].中国流通经济.2010（5）:64-67