新预算法视角下的地方政府债券管理研究-开题报告

一、文献综述

2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》（即新《预算法》）,自2015年1月1日起施行。新《预算法》明确规定各级政府可以自主发债,并对发债的限额、方式、用途等都做出了明确的规定。这使地方政府自行发债在预算法中得到明确，是地方政府债券发行的一个重要里程碑。然而，地方政府债券在我国依然是一个新兴的债券种类,也是规范地方政府债务的一个有力手段。就实际情况而言,我国在地方政府债券管理的经验尚少,仍处于探索期,新《预算法》也仅就地方政府债券发行方面做出了规定,在具体管理方面的规定还比较模糊。此时研究地方政府债券的管理问题，具有一定的理论意义和实践意义。

（一）国内学者对地方政府债券的研究综述。

地方政府债券在不同时期有不同的特点和功能，促使学者研究的方向和范围也在相应发生变化。总体而言,我国对地方政府债券的研究可以总结归纳为以下三个方面:一是对发行地方政府债券的必要性与可行性研究;二是对地方政府债券的监督与管理研究；三是对地方政府债券的信用风险及发行制度的研究。

1.发行地方政府债券的必要性与可行性研究。我国学者对地方政府债券的研究发轫于1987年的上海金融,此后对于地方政府债券可行性的研究开始风靡,新千年开始至2006年处于鼎盛时期。从事研究的学者多数认为我国具备发行地方政府债券的条件和时机。王朝才、傅志华(2001)提出,在中国逐步推行地方政府公债制度是完善分税制、全面落实地方政府应有财权的客观需要,是强化财政职能、缓解各级政府财政困境的必然选择,是统一政府债权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求,有限度、有选择地发行地方公债的条件完全具备。杨轶(2002)认为地方税收无法满足地方基本建设所需要的大量资金投入,应当允许地方政府发行债券筹集建设资金。习厚勤、李艳红、孟执芳(2003)从促进地方经济发展、缓解中央政府财政压力、规范地方政府融资行为以及丰富我国资本市场金融工具种类方面，深入分析了发行地方政府债券的必要性。郭忠孝、周欣、刘钟欣(2004)认为发行地方政府债券可以加快城市化进程以及满足民间资本投资的需求。王伟华(2005)在《发行地方政府债券制约因素与对策分析》中指出,发行地方政府债券是加强发展“三农”、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等薄弱环节的迫切需要,是解决地方政府资金不足、规范其融资行为的重要手段,是我国资本市场得以完善的一个先决条件。黄春蕾(2006)在《中国地方政府债务管理动力问题研究》一文中指出,中央政府应授予地方政府合法举债权,将债务管理纳入地方政府绩效考核体系,硬化地方政府的预算约束,并完善对地方政府债务管理的监督机制。蒋先玲(2006)在《我国发行市政债券可行性研究》中表示,发行债券首先是要建立起信用基础。自1994年税改以来,我国的财政体制已经具备发债的前提,地方政府也可以通过税收担保建立地方政府债券的信用基础,从而说明了发行地方政府债券的可行性。

2.对地方政府债券的监督与管理方面的研究。樊丽明等(2006)建议将年度地方政府债务作为一项特殊的收支类别,同意编入一个预算,可以满足债务收支管理的特殊要求,更好地把握和预测当前及今后债务的总规模、结构分布和发展趋势,提高债务预算管理的效率。苏明(2008)认为,地方债偿还的关键是解决偿债资金的来源。借鉴国际经验,可综合运用预算结余、偿债基金、举借新债和投资收益等多种方式偿还地方债。贾康(2009)认为,应该“治存量,开前门、关后门、修围墙。”治理地方债务的存量,特别是历史陈欠应当成为当前地方政府的一项工作重点,中央有必要进一步加大督促、鼓励和支持的力度。“开前门”就是实现地方政府的“一级财权”和“一级债权”,示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式。“关后门”,重点是从源头上减少以至于杜绝地方政府变相举债投资的行为，其要义是遏制、杜绝地方政府变相的私下举债行为,从根本上杜绝地方政府债务的无序蔓延和相关公共风险的暗中积累。“修围墙”,是指强化对地方债务的监督管理,建立财政风险监控和预警体系。“修围墙”的主旨是预防财政风险,加强对地方债务的监督管理,建立财政风险的监控和预警体系,形成对地方债务管理的约束“围墙”。杨良初(2010)认为,应该加强对举债项目的监督和管理,从源头上进行统筹。实行举债项目的管理,不仅有利于提高地方政府举债决策科学化,降低债务风险,同时还可以为债务预算的编制提供条件。例如,建立起完备的项目报送评估制度,政府成立专家组,专门对下级政府报送的项目进行评估,然后报地方人大审批;建立健全地方政府项目公众听证制度等。

3.对地方政府债券的信用风险及发行制度的研究。赵卿(2009)认为地方债券存在风险主要是由地方债券的投资领域以及税改后地方税收不足所致。地方债券的投资方向主要是较大的基础建设和公共事业建设,这类建设通常的特点是投资周期长且效益回归慢,而作为担保的地方税收不足,可能会导致无法到期偿还的风险。马海涛,秦强(2009)从对政府投融资平台的投融资治理，研究如何防范和化解地方政府债务风险,提出:“逐步完善投融资平台内部结构和外部制度建设;逐步完善地方税体系,拓宽地方政府融资渠道;拓宽市场融资渠道,降低融资风险”。程燕停(2010)对我国地方政府债券发行的长效机制进行了研究，进而指出，无论是政府角度还是经济角度,逐步构建可以长期有效运行的地方政府债券发行机制，都是当前亟需解决的一个重大课题。因而短期内应当先建立地方政府债券发行的约束机制，以防控地方政府债券风险；中长期应当逐步确定政府间事权和财权的划分,深化财政体制改革,进而完成整个地方政府债券制度安排。谢平、马小勇(2014)基于威廉姆森四层次制度分析框架，对地方政府债券管理制度进行了深入研究,并在此基础上提出，要进一步改进中央审批制度、引入信用管理、推进分税制改革、强化法律法规、改变地方政府对地方政府债券的管理理念等。

（二）国外学者对于地方政府债券的研究综述

地方政府债券在美日等发达国家已处于成熟阶段,其资本市场也相当完善。因而，国外学者的研究重点主要集中于债券发行、债券流通、债券偿还在金融市场存在的一些问题，并尝试提出相应的解决方案。

费雪(2000)认为发行市政债券的同时，实行税收优惠政策会对债券的发行起到积极的推动作用。肯尼斯.N.丹尼尔斯等(2001)对地方政府债券的流通作出了研究。结果表明,与债券直接进入市场相比,由商业银行承销虽然可能会在一定程度上减低流通性,但却不会影响债券的收益,而且整体而言还可以增加地方政府债券的流通效率。该研究成果在地方政府债券流通方式的选择方面具有重要的现实意义。德怀特·v·丹尼森等（2007）在对地方政府债券信用评级方面的研究中发现，管理虽然难以定量研究,但是该因素可能会对信用评级导致一定的影响。Kenneth  Daniels (2010)研究发现,信息不对称程度越低,市政债券风险越低。同时,研究还发现对投资者提供额外的保护，同样可以降低债券风险。Mark d. Robbins, Bill Simonsen (2013)在对加利福尼亚2007—2009年市政债券交易数据进行分析后,发现新发行的市政债券的发行成本与交易规模有一定的关系。通过线性回归方程最终得出,债券发行成本与交易规模呈负相关,即交易规模越大,成本越小。Carlo Rosa (2014)模拟了三种不同货币政策情况下对于市政债券的影响,研究结果表明,货币政策对于市政债券的影响是显著的,甚至于有关货币政策调整的新闻也会导致市政债券发生相应的变化。

二、^范文提纲

绪论

新预算法相关情况介绍

地方政府债券管理概论

地方政府债券管理现状及问题分析

地方政府债券管理的现状分析

地方政府债券管理存在的主要问题

国外地方政府债券管理经验借鉴

发达国家地方政府债务管理制度

1.以美国为代表的市场主导型

2.以日本为代表的中央政府主导型

3.以澳大利亚为代表的混合型

（二）对中国的启示

1.根据财政体制的特点进行债务管理制度的设计

2.建立完善的地方政府债务管理体系

四、新预算法下地方政府债券管理的政策建议

（一）建立地方政府债务管理的基本框架

1. 控制地方政府债务规模

2.建立和完善地方政府债务预算管理

3.建立地方政府债务风险预警机制

4.债务偿还和风险化解机制

（二）完善地方政府债务管理体系的相关政策

1.转变政府职能，合理提供公共产品

2.继续深化财政体制改革

3.完善地方政府投融资体制

4.加快发展资本市场

参考文献

著作：

[1]刘星、刘谊,《地方政府债务风险预警机制研究》,经济管理出版社,2010年6月。

[2]陈均平,《中国地方政府债务的确认、计量和报告》,中国财政经济出版社,2010

年6月。

[3]李萍,《地方政府债务管理:国际比较与借鉴》,中国财政经济出版社,2009年3月。

期刊文章：

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[5]崔益辉、陈志刚，从财政分权看我国地方政府发行公债的必要性[J].财政金融,2012,45(10)

[6]宗宽广、周治富，我国地方政府债券发展的路径与前景[J].国际金融,2012(02)。

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研究参考，2013.13。

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网络文章(爱思想网站)：

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[18]王世涛 汤喆峰：中国地方债的宪政机理与法律控制， :// .aisixiang.com/data/82949.html，2015-01-21

[19]徐高，理解地方债定向发行的四个角度，  :// .aisixiang.com/data/87894.html，2015-05-13

政策法规

[20]中华人民共和国预算法（2014年修正）。

[21]国务院办公厅,国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）,2014年9月21日。　　

[22]财政部,关于印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》的通知（财预〔2015〕47号），2015年4月10日。

[23]财政部、发展改革委、人民银行、银监会，关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预[2012]463号），2012年12月24日。

[24] 财政部,关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知（财预〔2015〕32号）, 2015年3月18日。