摘要
一、事业单位内部控制的概述
二、事业单位内控的现状及存在的风险
（一）事业单位内控的现状
（二）事业单位内控存在的风险
三、对事业单位内部控制的认识
（一）内部控制出台的背景
（二）内部控制的要素
（三）内部控制规范框架
1、内部控制基本原理
（1）总则
（2）风险评估和控制方法
2、内部控制实际应用
（1）单位层面内部控制
（2）业务层面内部控制
（3）评价与监督
（四）事业单位内部控制的目标
（五）建立与实施内部控制应遵循的原则
（六）事业单位内部控制的步骤
（七）事业单位内部控制的方法
（八）事业单位内控与企业内控的区别
四、事业单位内部控制应采取的对策
（一）单位层面内部控制策略
组织、机制、关键岗位、人员、信息技术
（二）业务层面内部控制策略
1.预算业务控制
2.收支业务控制
3.政策采购控制
4.资产控制
5.建设项目控制
6.合同控制
五、对事业单位内控管理的体会
内 容 摘 要
事业单位的内部控制制度，是国家为了加强事业单位内部监督，提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。事业单位的净资产一般归国家所有，如果内部控制制度不健全，无法有效防范组织机构中内部人员的舞弊问题，则势必会对国有资产造成无法估量的损失。
事业单位通过内部控制制度的建立和完善，可以合理保证运营或者管理工作的合法合规、资产的安全完整、财务报告及相关信息的真实可靠，提高经营或者管理工作的效率和效果等，促进事业单位实现其运营和发展战略。
从《单位内控规范》发布实施以来，各个事业单位也在积极推进内部控制建设，并取得了初步成效。但是也要看到部分单位仍然存在重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。那么在新的形势下事业单位内部控制采取什么样的对策就显得尤为重要，我们始终要清楚明白内部控制它是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。
【关键词】：新形势下 事业单位 内部控制 对策
浅谈新形势下事业单位内控制度的对策
一、事业单位内部控制的概述
内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
二、事业单位内控的现状及存在的风险
（一）事业单位内控的现状
1.内控基础不牢
2.内控认识不足
3.内控信息化不高
4.信息公开不够
5.风险意识不强
6.内控人才不多，竞争成就人才，创造价值
（二）事业单位内控存在的风险
我国事业单位对内部控制制度的重视程度远远不如企业，不是未建立内控制度，就是虽有内控制度，但实际却并未执行或执行不力。具体表现在以下几个方面：
1.单位负责人内控意识、法律意识不强，单位业务活动不合法、不合规
很多事业单位负责人缺乏内控意识，不知道内部控制制度为何物，或虽然设置了内控制度，但是却使内控制度流于形式。事业单位很难形成类似于企业的多方制衡的法人治理结构，不少事业单位在管理体制上还是采取领导“财务一支笔”的管理体制，对主管领导的管理权限缺乏必要的限制和监督，一旦主管领导的工作思路、作风出现问题，会直接导致整个单位出现问题。还有些事业单位虽然建立了内部控制制度，但因领导重视不够，只关注内部控制制度的文字编写环节，忽略了制度的执行。使制度的作用未能得到充分发挥。会计审核完全流于形式，报销或支付费用时就看有没有各级领导签字，而对各项经济业务的本质却疏于审核，内部控制制度没有发挥其应有的作用。还有的领导认为内部制度是对自己的限制和约束，完全照内控制度办事太麻烦，结果就想办法绕过内控制度的约束，结果使内部控制流于形式，没有发挥其应有的作用。
2.内控制度的可操作性不强
目前各事业单位内部控制都是以各主管部门下发的内控制度为蓝本，再加上自己单位的一些管理制度组合而成。这样的内控制度不是过于简单，就是过于繁琐，没有结合本单位的业务特点和内部控制中的薄弱环节与关键环节来制定，与实际业务脱节严重，内控人员在实际工作中缺乏判断的标准和依据，导致按“惯例办事”或“特事特办”现象严重，很多事情全凭领导“一句话”，缺乏决策的严谨性和规范性。
3.内控人员素质不高，从而导致财务信息不真实、不完整
内部控制的执行人员以会计人员为主，现实中事业单位的各级负责人普遍不够重视会计工作，导致会计人员的工作积极性不高，工作内容主要以处理日常业务为主，很少再花时间去学习和研究内控制度方面的内容，再加上很多事业单位的内控制度制订的过于简单，致使这些制度执行起来难度很大，所以导致会计人员的风险防范意识和内控意识极其薄弱。此外事业单位对会计人员的培训也不够及时和具体，导致会计人员素质已不适应新形式下对内控和风险防范方面的要求。
4.事业单位经费来源众多，内控难度很大
事业单位的经费一般会有多种来源，以某大型三甲医院为例，经费来源包括财政、医院、横向经费等多个方面，而科研经费又包括国家卫生计生委、国家科委、国家教委、国家攻关项目、国家合作项目、国家自然科学基金、民口科技、重点学科等十多种经费，各项目的经费管理要求、审批流程都不完全一样，而各项经费负责人对经费使用及管理规定又不是特别了解和熟悉，就样势必造成内控人员管控难度的加大，影响内部控制的实际效果。
5.资产的安全、完整受到威胁
很多事业单位由于内控不严，从采购、入库、领用、报废等环节无人把关或者把关不严，造成多支、虚支、资产使用后无人监管，甚至资产存在人为损坏、不知不觉中资产消失等现象，从而造成国有资产流失。
三、对事业单位内部控制的认识
（一）内部控制出台的背景
内部控制制度起源于20世纪90年代，《企业内部控制规范》由财政部、证监会、审计暑、银监会、保监会联合制定，共七章十条，于2008年5月 22日发布，自2009提7月1日起施行。
2009年7月1日起，在上市公司范围内施行，鼓励非上市大中型企业执行。执行本规范的上市公司，应当对本公司内部控制的有效性进行自我评价，披露年度的自我评价报告。
2010年，《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制审行指引》相继出台，要求境内外上市公司自2011年起施行，主板上市公司自2012年起施行，中小板和创业板上市公司择机施行。
有了企业内部控制的施行，2012年中华人民共和国财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知，要求行政事业单位自2014年1月11起施行。2015年财政部又进一步发布了《关于全面推行行政事业单位内部控制的指导意见》，对内部控制作了更明确的阐述，要求行政事业单位全面开展内部控制工作。自此，内部控制体系全面完成，并应用于各个单位业务活动。
（二）内部控制的要素
建立和实施有效的内部控制，应当包括下列要素：
1.内部环境（基础）；
2.风险评估（依据）；
3.控制活动（手段）；
4.信息与沟通（桥梁）；
5.内部监督（保证）。
（三）内部控制规范框架
1、内部控制基本原理
（1）总则
为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定内部控制规范。各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位均适用于该内部控制规范。
（2）风险评估和控制方法
事业单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。
事业单位开展内部控制应当采取一定的内部控制方法，才能更好地开展内部控制活动。
2、内部控制实际应用
（1）单位层面内部控制
着重从组织、机制、关键岗位、人员和信息技术等方面入手，加强内部控制。
（2）业务层面内部控制
事业单位单位业务层面内部控制应包括六个方面：预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目、合同。
（3）评价与监督
（四）事业单位内部控制的目标
事业单位内部控制的目标主要包括：
1.合理保证单位经济活动合法合规；
2.资产安全和使用有效；
3.财务信息真实完整；
4.有效防范舞弊和预防腐败；
5.提高公共服务的效率和效果。
（五）建立与实施内部控制应遵循的原则
事业单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：
1.全面性原则
内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。即两个“全面”。
2.重要性原则
在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。即两个“重”。
3.制衡性原则
内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。即两个“相互”。
4.适应性原则
内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。即两个“符合”。
（六）事业单位内部控制的步骤
开展内部控制应具备7个步骤：
梳理流程→明确环节→分析风险→确定风险点→选择对应策略→健全制度→督促执行。
（七）事业单位内部控制的方法
事业单位内部控制方法有8种：
1.不相容岗位相互分离
2.内部授权审批控制
3.归口管理
4.预算控制
5.财产保护控制
6.会计控制
7.单据控制
8.信息内部公开
（八）事业单位内控与企业内控的区别
事业单位内控不同于企业内控，存在目的不同、管理核心不同、预算的功能不同、产权的关系不同、法律的约束不同、绩效的评价不同。
四、事业单位内部控制应采取的对策
（一）单位层面内部控制策略
单位层面内部控制应从组织、机制、关键岗位、人员、信息技术等5个方面着手，不断规范完善。
1.单独设立内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。成立由单位一把手负责制，分管领导具体抓，纪检或内审组成的内控领导小组，完善相关制度，制作工作计划，为切实开展工作提供保证。
2.建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更，更不能搞一言堂。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。
3.建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。比如：出纳岗位。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。同时还要加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。
4.根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。并根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。
5.充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。
（二）业务层面内部控制策略
1.预算业务控制策略
预算业务控制关键首先还是要领导重视，全员参与，还要加强宣传，让全体部门（科室）弄清弄明白什么是预算，预算到底是要做什么，有哪里作用。其实才是控制的过程。
预算业务控制重点建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。合理设立岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。
（1）预算编制要程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。
（2）根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。
（3）根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。
（4）加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。
（5）加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
2.收支业务控制策略
（1）建立健全收入内部管理制度。合理设立岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。
（2）各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。
（3）有政府非税收入收缴职能的，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。
（4）建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。单位应当合理设立岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。
（5）按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。
一是要加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。
二是要加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。
三是加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。
四是要加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。
3.政策采购控制策略
政策采购控制重要的是要弄清政府采购的政策要求及内容，再采取相应的控制策略。
（1）建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度
（2）明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离
（3）加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。
（4）加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。
（5）加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。
（6）加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。
（7）加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。
（8）加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。
4.资产控制策略
（1）对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。合理设立岗位，明确相关岗位的职责权限，确保资产安全和有效使用。
（2）建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设立岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离。一是出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作。二是严禁一人保管收付款项所需的全部印章。财务专用章应当由专人保管，个人名章应当由本人或其授权人员保管。负责保管印章的人员要配臵单独的保管设备，并做到人走柜锁。三是按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，应当严格履行签字或盖章手续。
（3）加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。不得私自开设帐户。
（4）加强货币资金的核查控制。指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时查明原因，并按照相关规定处理。
（5）加强对实物资产和无形资产的管理，明确相关部门和岗位的职责权限，强化对配臵、使用和处臵等关键环节的管控。一是对资产实施归口管理。明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任。贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，应当指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序。二是按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处臵的程序、审批权限和责任。三是建立资产台账，加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。四是建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。
（6）根据国家有关规定加强对对外投资的管理。
一是合理设臵岗位，明确相关岗位的职责权限，确保对外投资的可行性研究与评估、对外投资决策与执行、对外投资处臵的审批与执行等不相容岗位相互分离。二是单位对外投资，应当由单位领导班子集体研究决定。三是加强对投资项目的追踪管理，及时、全面、准确地记录对外投资的价值变动和投资收益情况。四是建立责任追究制度。对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员，应当追究相应的责任。
5.建设项目控制策略
（1）建立健全建设项目内部管理制度。合理设立岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。
（2）建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。
（3）建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。
（4）依据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保标底编制、评标等工作在严格保密的情况下进行。
（5）按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。
财会部门应当加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理价款结算。实行国库集中支付的建设项目，单位应当按照财政国库管理制度相关规定支付资金。
（6）加强对建设项目档案的管理。做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。
（7）经批准的投资概算是工程投资的最高限额，如有调整，应当按照国家有关规定报经批准。单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规定履行相应的审批程序。
（8）建设项目竣工后，单位应当按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。建设项目已实际投入使用但超时限未办理竣工决算的，单位应当根据对建设项目的实际投资暂估入账，转作相关资产管理。
6.合同控制策略
（1）建立健全合同内部管理制度。合理设立岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。对合同实施归口管理，建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。
（2）加强对合同订立的管理，明确合同订立的范围和条件。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，应当予以记录并妥善保管。
（3）对合同履行情况实施有效监控。合同履行过程中，因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的，应当及时采取应对措施。建立合同履行监督审查制度，对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。
（4）财会部门要根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。未按照合同条款履约的，财会部门应当在付款之前向单位有关负责人报告。
（5）合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理。与单位经济活动相关的合同应当同时提交财会部门作为账务处理的依据。
加强合同信息安全保密工作，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或商业秘密。
（6）加强对合同纠纷的管理。合同发生纠纷的，要在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的，双方应当签订书面协议；合同纠纷经协商无法解决的，经办人员应向单位有关负责人报告，并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。
五、对事业单位内控管理的体会
（一）内控规范不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使各项规定落地。
（二）内控不仅仅是规章、制度，而是一个过程，动静结合。
（三）内控不是重建构架，而是在“三定”（定职责、定机构、定人员）前提下整合资源。
（四）内控不是绝对保证、无限中证，而是合理保证、有陈君保证。
（五）内控不仅靠制度去实施，更要靠人的全员参与。
（六）内控不是目的，而是手段、是机制。
（七）内控是一种不能腐的防范机制。
（八）内控是“把权力关进制度的笼子里”中制度之一。
（九）事业单位不同于企业内控。
（十）内控是事业单位治理的基石。
参 考 文 献
[1] 《中华人民共和国会计法》（主席令第24号）
[2] 《中华人民共和国审计法》（主席令第48号）
[3] 《中华人民共和国预算法》（主席令第21号）
[4] 《事业单位会计准则》（财政部令72号）
[5] 财会〔2012〕21号（财政部发文）
[6] 财会〔2015〕24号（财政部发文）