前言7
第一章农村合作医疗体制分析7
第一节新农合建立的法律依据8
第二节新农合属于准公共品9
第二章农村合作医疗制度的历史沿革12
第一节传统农村合作医疗制度发展历程12
第二节新型农村合作医疗制度的诞生与发展15
第三章新型农村合作医疗制度概述18
第一节新型农村合作医疗制度的政策目标18
第二节新型农村合作医疗制度的政策内容20
一、政府组织领导21
二、农民自愿参加22
三、多方筹集资金22
四、政府财政扶持23
五、大病统筹为主24
六、基金封闭运行24
第三节新型农村合作医疗制度的特点24
一、政府支持25
二、集体扶持26
三、自愿参加26
四、合作保险26
第四节新型农村合作医疗制度与传统农村合作医疗制度差异26
一、筹资机制不同27
二、保障目标不同27
三、组织制度实施的主体不同28
四、监督机制不同29
第五章完善新型农村合作医疗制度的对策建议29
第一节 新农合宣传工作亟待完善30
第二节拓宽新农合筹资渠道31
一、确立国家作为合作医疗的筹资主体31
二、建立多元化的新农合医疗筹资渠道32
第三节完善卫生公共体系33
第四节加强新型农村合作医疗制度的监管35
第五节推进医疗体制改革37
第六节建立和完善医疗救助制度39
第七节发展农村经济是根本保证39
内 容 摘 要
农村合作医疗制度是我国农村社会保障体系的重要组成部分，是中国农村医疗保障的主体，新中国成立以来，尤其在20世纪60-80年代，农村合作医疗制度在保障的卫生事业投入解决了广大农村居民的医疗保障工作，取得了举世瞩目的成绩。但是，改革开放以来，尤其是伴随着农村经济体制改革的进一步深入，原有的集体经济发生变化，传统的农村合作医疗失去了主要经济基础和组织保障，原有的农村合作医疗制度遭到严重削弱，我国农民失去了最基本的医疗保障，农村医疗卫生状况急剧恶化。同时，国家在农村医疗保障体系建设中存在责任缺失，国家财政投入不足，医疗体制改革的市场化道路使得大多数公立医院为了生存和发展而片面追逐经济利益，原本承担的社会医疗保障责任逐渐淡化。政府在卫生资源的分配上又过于偏向城市，城乡医疗资源分布不平衡，城市三级医院规模越来越大，基层乡镇卫生院却逐步萎缩，加之农村经济发展缓慢，农民经济收入增长困难，由此导致一些农村地区的农民因病致贫、因病返贫现象严重，严重影响了我国的社会主义新农村建设，产生了一系列社会矛盾。要实现政府提出的“到2010年全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村社会经济发展水平的农村合作医疗制度”目标，就必须要增加政府在农村合作医疗制度中的责任承担。
为改善农村医疗卫生状况，减轻农民看病负担，完善农村医疗保障制度，从20世纪90年代起，我国政府积极在全国范围内开始探索、重建农村合作医疗制度。农民的健康问题是关系中国农村生产力生产和再生产、关系整个社会基本生产资料和生活资料供给、关系农村社会稳定以及国家长治久安的大问题。2003年初，我国政府开始试点推行新型农村合作医疗制度。自此，我国农村合作医疗制度建设步入了一个新的阶段。
在理论上，本文通过对新型农村合作医疗制度的全面阐述，结合新型农村合作医疗制度产生的社会历史背景，并将其他制底与新型农村合作医疗制度结合了起来分析，对比新旧农村合作医疗制度的差异，突出新农合的特点，分析探讨新农合发展的道路。新型农村合作医疗制度是农民所享受的一项初级医疗保障，根据社会公共品理论对农村医疗的属性界定，政府在农村医疗保障体系建设中应当处于主导地位，承担财政支持、政策引导、组织实施等职责，应当用法律的形式明确国家、集体、个人所承担的责任和义务，把医疗体制改革和医疗药品改革的发展与新农合制度的发展紧密结合起来，把发展农村经济和提高农民收入与新农合制度的发展紧密结合起来，全面推动农村医疗保障制度的发展。
最后较系统地提出了促进新型农村合作医疗制度的完善，解决当前存在问题的建议，研究对策的针对性、实用性较强，为新型农村合作医疗制度的发展发挥积极的参考作用。
关键词：新型农村合作医疗制度； 医疗保障：农民
我国新型农村合作医疗制度建设研究
前言
建国以来， "三农”问题一直都受到党和政府的高度重视，在构建和谐社会，大力发展社会主义新农村的今天，农民问题显得更为重要。由于历史和现实的多种原因，农民收入的缓慢增长与医疗费用的急剧上涨形成对立的社会矛盾，同时，还存在基层医疗设施薄弱，医疗技术手段较低，农村医疗保障问题已经成为全社会关注的焦点，农村医疗保障制度的建设问题也成为政府的重点工作。2003年，在党中央、国务院的高度重视下，在中央政策的大力支持下，新型农村合作医疗制度在全国开始试点，并取得一定效果，减轻了农民就医负担，缓解了医疗资源不足的压力。由于地理环境、文化传统以及经济发展水平的差异，使得各个地区的新型农村合作医疗制度又有自己的独特性，只有围绕本地区特点，结合农村实际经济水平，制定合理的政策法规，才能推动新型农村合作医疗制度的不断完善和发展。
第一章农村合作医疗体制分析
为了维护社会稳定和经济发展，政府的职能不仅在于保障公民的人格、生命和财产的安全，还应该改善公共卫生，保护老幼贫病和人们身体健康的安全。“医疗保障作为社会保障制度的一个重要组成部分，事关人民的生命健康。同时从国际的通行做法来看，医疗保障作为生存权的一部分，得到各国的支持。”综观世界各国无不把人民的福利放在首位，这也是各国执政党长久、稳定执政的保证，也是他们享有执政权的同时应该承担的社会责任。
第一节新农合建立的法律依据
根据我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救助和医疗卫生事业。”由此可见，我国公民不管是城镇居民还是农村居民，在身体健康受到损害的时候都有权利从国家和社会获得物质帮助，政府也有责任为保障公民的生命健康权利去发展社会保险、社会救助和医疗卫生事业，为公民提供全面有效的医疗保障和医疗服务。在经济和社会快速发展的国情背景下，人民生活水平的不断提高，导致了对医疗保障需求的不断增长，我国原有的医疗保障体系已经难以适应经济发展的要求，推动医疗保障制度社会化，为全民提供医疗保障，成为医疗保障制度改革的重要内容。在国际上，西方发达国家都为本国公民提供了较为完善的社会化医疗保障制度，而我国受社会经济发展影响，医疗保障制度长期以来倾向于国家机关、企事业单位的正式员工和部分城镇居民，而占人口绝大多数的农村居民缺乏固定和完善的医疗保障，由此引发了一系列社会矛盾，也引起了党和政府的高度关切。在2007年10月召开的党的十七届全国代表大会上，胡锦涛总书记在报告中明确指出要加快推进以改“生为重点的社会建设，加快建立覆盖城乡居民在社会保障体系，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。建立健全农村医疗保障制度是完善社会保障体系的重要内容，也是保障农民身体健康的重要措施，在我国目前科技水平、现代化水平较低的情况下，农业生产过程的开展只有依赖于高质量的劳动力，因此，农民的身体健康水平直接影响到农业生产
的结果，因此，农民没有全面有效的医疗保障制度，不能解决“看病难、看病贵”的社会问题，就不能真正促进农村经济发展，提高农民收入水平。建立医疗保障制度将有力促进可持续发展战略倡导的社会整体发展目标的实现，不但可以保持社会稳定，避免和减轻个人和家庭遭受疾病损害的几率，还可以使人们拥有健康的体魄，有更多的精力和时间去从事物质资料生赢和精神文化生活，促进社会生产力发展。
第二节新农合属于准公共品
按照美国经济学家萨缪尔森于1954年在其范文《公共支出的纯粹理论》中创立的公共品理论，社会总产品被划分为纯公共品、私人产品以及准公共品。纯粹的公共品指的是每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少，公共品一般由政府财政拨款支持，并通过税收手段为其提供费用保障，在日常生活中，吨公共品与私人产品和准公共品相比并不普遍存在。政府提供的公共品包括的范围比较广泛，例如国防建设、社会治安、经济调节等，此外，还包括由政府提供经费而实现的全民教育服务、卫生保健服务、社会保障服务等。而准公共品在自身特性上介于
公共品与私人产品之间，提供准公共品的方式也介于公共品与私人产品之间，是由政府与市场共同提供。农村医疗卫生的主体是普通自然人，一旦患有疾病将直接影响到本人的身体健康，除传染性疾病外，并不会对其他人造成直接影响，针对这些普通疾病的治疗服务一般按照谁受益谁负担的原则，由个人承担相关费用，具有明显的排他性，基本接近私人产品的排他性。同时，由于我国的基本国情限制，医疗资源不平衡的现象依然存在，导致了对一般性医疗保障消费的争夺和占有，即个人消费医疗资源，享受医疗保障的同时，间接影响和占有了他人的医疗保障服务资源，具有一定竞争性。另一方面，农村医疗卫生体系的不断完善和进步与纯私人产品相比，能够带来积极的社会效益。因为，在我国农村经济发展水平较低的情况下，农民收入低，经济基础差，劳动力是农民的主要资本，如果农民一旦患病，同时又存在农村医疗卫生工作薄弱，医疗保障体系不健全，患病农民得不到有效治疗而丧失劳动能力，由此丧失了主要经济收入看
不起病，形成恶性循环。“长此下去，大批健康状况不佳的农民带来的后果不仅仅是个人和家庭的贫困，必将影响到我国在国际竞争中的劳动力成本优势。这个时候，其引起的负的外部性足以阻挡我国经济发展的脚步。”0根据萨缪尔森的公共品理论，农村医疗卫生既不属于纯公共品也不属于纯私人产品，应当属于介于两者之间的准公共品。准公共品应由政府和市场共同提供，完全依靠市场来提供支持会导致效率损失，因此，政府应当加大财政投入力度，扶持农村医疗卫生工作的发展。作为农村医疗卫生保障的重要组成部分，农村合作医疗与私人医疗和公费医疗相比有较大区别。私人医疗主要依靠市场行为运作，在保障患者健康权益的同时，以追求最大利益为主要目的：公费医疗则是在规定范围、按比例报销国家机关、全民所有制事业单位的在编人员和离退休人员的医疗费用，受益人群范围较窄。而农村合作医疗作为完善农村医疗保障体系的重要措施，以减轻农民负担、保障农民健康为工作目标，以广大农村户籍人口为保障对象，具有较强的社会公共性和明显的地域性特点。
目前，我国农村经济发展水平较低，农民生活水平也低于城镇居民生活水平，作为社会福利和社会保障体系的重要组成部分，农村合作医疗制度是有效解决农村医疗需求的符合中国国情的初级医疗保障制度。推行和巩固农村合作医疗制度的基础是由政府采取法律或文件的形式，通过行政手段确立农村合作医疗制度的重要地位，通过财政拨款，为农村医疗卫生基础设施的发展提供资金保障，改变当前基层医疗设施差、医疗资源短缺的现象，也是维护农村社会稳定，促进农村经济发展，改善人民生活水平，建设社会主义新农村的有力保障。
第二章农村合作医疗制度的历史沿革
合作医疗是我国政府在20世纪50年代创造的互助共济的医疗保障制度，它在保障农民获得基本医疗卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面曾发挥了重要作1月。在近50年的发展历程中，既有过基本得到普及的辉煌，也有过大面积解体的挫折，回顾传统农村合作医疗的发展历程有助于更好的了解和掌握新型农村合作医疗制。
第一节传统农村合作医疗制度发展历程
中国的农村合作医疗制度最早出现是在20世纪40年代的陕甘宁边区，正式确立农村合作医疗制度是在建国后的农业合作化时期，许多地方开始建立合作医疗站或统等医疗站。随着农村合作医疗制度在实施过程中发挥的作用越来越显著，卫生部于1959年11月召开的全国农村卫生工作会议上首次肯定了农村合作医疗制度是适合我国农村现状的医疗保障形式，党中央也于1960年2月转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，肯定了全国卫生工作会议的结论，进一步推动了农村合作医疗制度的发展。到了1965年，毛泽东主席明确提出了“把医疗卫生的重点放到农村去”的工作要求，医疗卫生工作由此开始向农村倾斜，进一步确立了合作医疗制度作为农村卫生保障形式的主体地位，从此农村合作医疗制度在全国范围内得到大面积推动，1976年，卫生部召开全国赤脚医生工作会议，会上要求合作医疗已经发展起来的地方要继续巩固成果、充实提高，尚未开展的地方要积极地、有步骤地、因地制宜也开展合作医疗工作， "到1977年底，全国约有85%的行政村实行了合作医疗。1979 年12月，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国供销合作总社联合发布了《关于农村合作医疗章程(实行草案)的通知》《通知》总结了农村合作医疗制度20多年来的发展经验，标志着合作医疗的制度化。到1980年，全国农村约有90%的行政村实行合作医疗，覆盖了85%的农村人口。”0通过推广农村合作医疗制度，我国以远低于发达国家的医疗卫生支出，初步满足了农村人口的看病就医的需求，控制或消除了多种传染病、地方病的流行，使广大农民获得了最基本的医疗卫生保障，我国的国民人均预期寿命也由建国时的35岁提高到70年代末的68岁，取得了举世瞩目的成就，农村合作医疗制度也因此被联合国和世界卫生组织作为发展中国家医疗卫生的成功典范向全球推广。“到70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有的城市人口和85%的农村人口。这是低收入发展中国家举世无双的成就。
十一届三中全会以后，中国开始了农村经济体制改革，家庭联产承包责任制逐步代替了人民公社体制，旧的“一大二公”的社会组织形式也逐步消失。由于传统农村合作医疗制度实行的是集体筹资，主要依靠生产队或生产大队为单位收取参加农村合作医疗的社员的医疗经费， "包产到户”降低了农村集体经济实力，筹资主体的消失导致了传统农村合作医疗保障体制的解体。“到1985年，全国实行合作医疗的行政村由过去的90%猛降到了5%".20世纪90年代初，我国农村合作医疗制度处于逐步衰咸阶段，除上海和苏南地区等少数地区外在其他农村地区已经消失，农民只能独自承担所有医疗费用。同时，由于我国医疗卫生资源分布不均衡，广大农村地区普遍存在卫生基础设施条件差，医疗卫生服务水平低的情况，农村居民主要健康指标的增长幅度缓慢。据2003年全国卫生服务调查资料显示：城镇人口中享有各类医疗保险的人数占49.6%,其中城镇职工基本医疗保险的比例为30.4%,公费医疗为4.0%,劳保医疗为4.6%,大病医疗保险为1.8%,农村人口中享有各类医疗保险的人数仅占12.6%
其中合作医疗的比例为9.5%,仍有87.4%的农村人口没有享受任何社会化的医疗保障制度。农民两周患病未就诊率为45.8%,未就诊人次中属经济原因的占38.6%;患病应住院而未住院率为30.3%,未住院人次中属经济原因的占75.4%.患病人次中31.4% 的采取自我医疗方式。在农村贫困人口中，因疾病损伤导致贫困的为33.4%.农村缺乏有效的医疗保障制度，难以抵御重大疾病风险，有病不治和因病致贫、因病返贫的现象在一些地方表现突出。
第二节新型农村合作医疗制度的诞生与发展
由于农民自身经济力量薄弱，农村医疗服务供给能力不足，如何摆脱农民看病难、看病贵的社会矛盾，成了摆在政府面前的难题，恢复和重建合作医疗制度的设想再次支提出。针对这一设想，国务院于1991年提出要“稳步推行合作医疗保健制度”，但是仅限于在部分地区和城市开展试点工作，合作医疗并没有得到重建和普及，但是为以后的新型农村合作医疗制度的诞生和发展提供了积极的参考经验。1993年，党中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次提出“发展和完善农合作医疗制度”的要求，重新重视基层农村医疗保障工作，旨在解决农村医疗卫生呆障的困境。
1997年1月，党中央、国务院颁布下发了《中共中央、国务院关于卫生改革与之展的决定》，要求各级政府要“积极稳妥地发展和完善农村合作医疗制度。合作医疗对于保证农民获得基本卫生服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用。办合作医疗，要在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以人投入为主，集体扶持，政府适当支持。要通过宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加。要因地制宜地确定合作方式、筹资标准、报销比例， 逐步提高保健水平。预防保健补偿制度作为一种合作形式应继续实行。要加强合作医
疗的科学管理和民主监督，使农民真正受益。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡。
2001年5月，国务院办公厅又下发了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，是出各级政府要坚持“预防为主”的工作方针，重视发展农村初级保健工作，并逐步是高初级农村卫生保健水平，并且根据地方实际情况，采取民办公助和农民个人投入、表体经济扶持、政府适当支持的方法，进一步完善和发展合作医疗制度，提高农民抵卸大病的风险和能力，解决农村中存在的因病致贫和因病返贫的突出问题。2002年10月， 《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中进一步提出农村卫生工作是我国卫生工作的重点，明确要求各级政府要积极组织引导农民建立以大病
充筹为主的合作医疗制度，在总结试点经验的基础上，逐步推广到其他地区，到2010年基本覆盖我国农村居民。同年10月29日，国务院在全国农村卫生工作会议上，就如何贯彻落实党中央、国务院的《决定》进行具体部署。之后，国务院办公厅先后下发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于进一步做好新型农村合作医疗式点工作的指导意见》、《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》多个文件，进一步督促和指导新型农村合作医疗制度的开展，国务院先后在2003年12月和2004年10月2次召开全国新农合试点工作会议，对全国试点工作进行了
具体的研究部署。
胡锦涛总书记在2003年11月20日就新型农村合作医疗制度批示：“这是一件为民、便民、利民的大好事。望加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，改善服务，造福农民。”温家宝总理也在2003年11月19日批示： "做好新型农村合作医疗试点工作，是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，做好这项工作，必须加强领导，周密部署，精心组织，狠抓落实：必须从实际出发，因地制宜；必须尊重农民意愿，必须积极探索，必须坚持为农民服务，把农民利益摆在第一位。
吴仪副总理在第二次全国新农合试点工作会议上的讲话中， "对全国试点工作的初步成效进行了概括：一是新农合制度的管理和运行机制正在逐步建立和成熟；二是所农合试点地区的农民就医状况有所改善，减轻了医疗费用负担；三是农村医疗机构服务条件有所改善，医护人员队伍建设有所加强；四是通过新农合试点工作，密切了党群、干群关系，推动和促进了农村经济的发展。到2004年底，全国有31个省、自台区、直辖市的333个县(市)开展了试点工作，参加新农合的农民8040万人，占式点地区农业人口的75.2%,"@由此可见，党和政府为重建农村合作医疗制度制定了很多政策，也给予了很大支持。
第三章新型农村合作医疗制度概述
逐步建立、健全新型农村合作医疗制度是党中央、国务院的重要决策，这对于帮肋农民提高抵御重大疾病风险的能力，保护广大农民群众的身体健康，促进城、乡和登济、社会的协调发展，实现全面建设小康社会和构建和谐社会的宏伟目标，具有十分重要的现实意义。
第一节新型农村合作医疗制度的政策目标
《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出， "到2010年，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度，保证农村居民拥有初级卫生保健，提高各项主要健康指标。要实现农民人人享有初级卫生保健的目标，必须解决广大农民的基本医疗保健问题，在加强和完善农村卫生服务网络的基础设施建设和卫生技术队伍建设，提高基层医疗保健服务能力的同时，也要建立适应我国农村经济社会发展水平的医疗保障制度，以增强农民对基本医疗保健服务的利用能力。
实行新型农村合作医疗制度的目的，是为农村居民建立一种基本的医疗保障体制，帮助农民减轻医药费用负担，从而提高农村医疗保健服务的可及性与公平性，使一大农民群众能及时享有基本医疗保健服务。《中共中央、国务院关于进一步加强农时卫生工作的决定》指出，各级地方政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决因病致贫、返贫问题的现象，具体实施新型农村合作医疗制度时应当考虑与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持参合自愿原则，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助等多种筹资渠道相结合的筹资机制。根据这一政策目标，新农合制度应当突出以大病补偿为主，将听筹资金的主要部分用于大病统筹。根据地方实际情况，也可以对一般疾病给予适当的费用补贴。同时，地方在具体实施新农合制度规定时，要结合地方经济发展水平，合理制定补偿标准和补偿办法，例如补偿责任、补偿起付线、补偿比例等，切实发挥帮助农民解决因病致贫、因病返贫的作用。如果脱离地方实际情况，将补偿责任范围缩得过起付线定得过高、补偿比例卡得过紧，都会使新型农村合作医疗制度达不到预期效果。
新农合制度通过费用补偿机制，能够提高参合农民对医疗保健服务的有效利用 从而促进基本医疗保健服务的公平。现阶段的新农合制度是由政府组织引导，农民自恳参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度作为我国社会保障体系的一项重要补充，本身就是建立和完善社会主义市场经济体制的要求。新农合制度要与农村经济社会发展水平相适应，主要是相关政策、筹资水平、保障水平要与经济社会发展水平相适应。新农合制度的筹资渠道主要是个人缴费、政府资助，因此个人缴费水平、政府资助水平要与地方农民收入和政府财政收入水平相适应，缴费、资助水平过低将影响制度的保障水平，但也不能超出农民和财政的承受能力。新农合的保障水平要与地方经济、社会和卫生事业的发展水平相适应，过低的保障水平不能发挥制度的积极作用，应当合理确定补偿范围、偿的起付线和补偿比例，寻求和实现筹资水平、保障水平、经济社会发展水平之间的平衡和统一。
第二节新型农村合作医疗制度的政策内容
新农合制度的政策，可以概括地表述为：政府组织领导，农民自愿参加，多方筹集资金，大病统筹为主，以县为单位统筹，基金封闭运行。
一、政府组织领导
在开展新农合的工作中，政府承担着领导、组织、引导、支持、管理等具体职责。制定本辖区新农合制度的发展目标，把它纳入地方经济社会发展总体规划，并负责组织实施：制定开展新农合的具体政策、措施和实施办法，并负责组织落实：建立组织协调机制，组织、协调和督促政府各有关部门、单位认真履行各自职责，共同做好新农合工作：把握全局，及时研究解决工作中出现的有关问题。组织建立健全管理组织、监督组织和经办机构，完善监督、管理机制，采取有效措施，确保基金及时足额到位保障新农合制度的健康运行和可持续发展。各级卫生行政部门是新农合的业务主管部门，为党委、政府制定和完善新农合制度的工作目标、方针政策、工作措施和实施办法，提出建议、意见与有关草案文本，及时掌握、分析、报告工作开展情况和新农合制度的运行情况，客观反映存在的问题，提出调整、完善实施方案的建议意见和解决问题的办法，供党委、政府决策参考。
二、农民自愿参加
实施性新农村合作医疗制度是为了减轻农民负担，必须坚持农民自愿原则，一是不以任何形式强迫农民缴费参加合作医疗：二是不搞农民参于率的硬性指标：三是不向基层干部搞任务摊派：四是不强迫基层干部、单位以及任何个人代缴资金。同时， 坚持农民自愿原则，又要通过加强宣传、教育、组织、引导，在提高农民群众对新农制度的认识水平与认同程度的基础上，动员农民群众自愿参加新农合，扩大参合比
。对贫困农民家庭，应当通过农村医疗救助制度资助他们参加新农合。
三、多方筹集资金
新农合制度实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资政策，通过多种渠道筹措医疗保障基金。根据国务院办公厅下发的《关于建立新农合制度的意见》和《关于进一步做好新农合试点工作的指导意见》规定，农民个人缴费的标准，原则上农民个人每年每人缴费不低于10元；经济发达地区可在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准，具体标准由当地县市区政府确定。参合农民以户为单位参加并缴费，在农民自愿参加并签名承诺的前提下，由乡镇财税部门或者委托农村信用社一次性代收，并向缴费农民提供省级财税部门统一印制的专用收
据。所收资金必须及时转存县新农合基金账户，采取专户管理的形式，任何部门、单位和个人都不得截留和挪用。
四、政府财政扶持
新型农村合作医疗救助基金主要通过国家和地方各级财政、社会自愿捐赠、个人缴费等多种渠道筹集，国家划拨专项财政支出用于支持新型农村合作医疗。“2005年以前，中央财政对我国中西部地区参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元标准提供补助资金，在此基础上，要求中西部地区的各级财政对参加新农合的农民财政资助不低于每年每人10元：东部地区各级财政对参加新农合农民的人均财政资助要达到20元。随着社会经济的发展，我国从2006年开始调整对参合农民的补助标准，根据国务院第101次常务会议决定，在保证农民个人缴费标准不变的同时，中央财政补助标准由每人每年10元提高到20元，各级地方财政也在原标准的基础上相应增110元。
五、大病统筹为主
坚持以大病统筹为主是新农合的一项重要原则和政策，也是合作医疗政策目标的本要求。新农合制度的实施办法要突出以大病补偿为重点，基金的分配使用计划要尤先保证大病补偿的需要，即着重解决参合农民大额医疗费用或者住院费用的补偿问。所谓大病统筹，可以理解为对“大病“的补偿方式统一，对计划用于大病补偿的资金统一安排、集中管理、统筹使用。坚持以大病统筹为主，但“为主”，不是“全部”。要积极探索以大病(或大额医疗费用)统筹补助为主、兼顾小 (或小额医疗费用)补助的方式，以扩大新农合制度的受益面。
六、基金封闭运行
基金封闭运行是保证基金安全的需要，也是新农合相关原则、政策的明确要求。“封闭“是相对于“开放“而言。基金封闭运行，是指新农合的基金严格实行收支分、管用分开的原则，并且仅限于制度内部(经办机构，定点医疗机构、参合农民) 运行，原则上不以货币(现金)的方式运行，新农合基金要保证专户存储，由县市财部门在国有商业银行设立县市新农合基金专用帐户，所筹资金必须及时、全部进入
银行基金专户储存、管理。经县、市合作医疗经办机构审核汇总报销的支付费用手提出申请支付报告，交财政部门审核开具申请支付凭证，代理银行同时查验经办机匀报告和财政部门凭证后再办理资金结算业务，直接将资金转入医疗机构的银行账，做到经办机构管账不管钱，银行管钱不管账。
第三节新型农村合作医疗制度的特点
一、政府支持
国家和地方各级政府负责制定新型农村合作医疗制度的发展政策，组织宣传和发力群众。新型农村合作医疗属于社会公益事业，也是振兴农村经济，维护农村社会稳，促进农村经济发展的重要举措，国家明确规定了各级政府所必须履行的各项职责，各级地方政府不但是新农合医疗基金的筹资主体，而且在实施新型农村合作医疗制度，具体负责新型农村合作医疗制度的宣传动员工作，具体负责新农合基金的管理，当地实际情况的基础上，制定有关报销标准和报销手续。
二、集体扶持
新型农村合作医疗制度的主要参加对象是农村居民，农民与城镇职工相比没有可归属的相对固定工作单位，开展新型农村合作医疗的报名统计工作只能依靠村民委员，作为基层的集体组织形式的村委会具体负责管理农村和农民事务，没有农村集体组织的扶持和参与，新型农村合作医疗制度就难以得到普及。在普及新型农村合作医疗制度的过程中，也是在政府领导下以村为单位具体开展宣传、登记、收费等工作，动员农民了解和参加新型农村合作医疗。
三、自愿参加
根据各地区农村的经济发展水平不同，和尊重农民的选择权和自主权，实施新型又村合作医疗制度首先坚持农民自愿参加，这是因为农村经济发展中存在农民之间个体的收入不平衡的现象，而且农业生产受自然条件、地理位置等非人为因素的影响，天民的收入具有很大的不确定性，所以，新型衣村合作医疗，不要求农民强制参加，而上农民根据自己的经济条件自愿参加。在坚持农民自愿参加的基础上，各级政府尤其，基层政府也要注重宣传和动员工作。没有农民的真正认同和积极参与，新型农村合作医疗制度是无法长期发展下去，只有使农民充分了解了新型农村合作医疗的惠民政策和福利措施，才能调动农民的参合积极性，提高参合率，扩大医疗基金的基数。
四、合作保险
新型农村合作医疗制度以户为缴费单位实施收费，受患病几率制约，每户农民缴纳的参合费用和享受的经济补偿并不是完全对等的，新型农村合作医疗实现了特定区或内的参加者之间在经济上的相互共济，发挥了一定的费用分担、风险共担等合作保险的作用，降低了个人承担大病风险的几率，减轻了经济负担。
第四节新型农村合作医疗制度与传统农村合作医疗制度差异
一、筹资机制不同
传统的农村合作医疗主要由农村集体组织和农民为筹资主体，政府并不直接给予才政支持，一般只从政策上鼓励和引导合作医疗的普及。随着实施家庭联产承包责任制后原有的“一大二公“农村集体经济逐步解体，城乡经济发展不平衡，农民收入水平增长缓慢，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训充分证月了单纯依靠农村集体和农民为筹资主体，已不能在市场经济条件下建立起合作医疗制度。党中央于2002年颁发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确了中财政、地方财政和参合农民所承担的不同资金份额，明确规定“实行农民个人缴纳、
集体扶持和国家补助相结合的筹资机制。中央财政对经济欠发达省份的参合农民每人每年给予10元的补助资金，各级地方财政每年给予参合农民的补助每人每年不低于10元钱，农民个人缴纳10元钱。”成为新型农村合作医疗制度的资金保障主。
二、保障目标不同
以往农村合作医疗主要以预防为主，提供一般性疾病的诊治补助，而新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹。基于近年来社会经济发展中城乡差距不断加剧，农民经济收入的增长幅度低于城镇居民，而受环境、气候等因素影响，农民受到地方病、专染病及其他疾病的威胁日趋增加，许多农户因经济问题出现了因病致贫、返贫的问，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，成为目前亟待解决的社会问。为此，党和政府把大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要内容之一，既是减轻农民的经济负担、解决农村因病致贫和返贫的现象的有力措施和迫切要求，也是实
见新型农村合作医疗制度优越性的重要体现。由此可见，将大病统筹作为新型农村合医疗制度的主要工作目标具有相当的合理性和重要的现实意义。
三、组织制度实施的主体不同
传统的农村合作医疗制度基本上是以农村集体经济为筹资主体，主要在村、生产大队或乡镇范围内统筹医疗补助资金，合作医疗制度的覆盖范围和受益对象也以所在、生产大队或乡镇范围内，受地域因素制约，参合农民数量较少，筹资能力有限，又能保障普通疾病的诊治补助。与传统的农村合作医疗制度不同，新型农村合作医疗制度以县(市)为单位进行资金统筹，打破了乡村界限，通过扩大覆盖范围，集中更为广泛的农民群体筹资，和国家、地方财政支持相配合，可以大幅度地提高合作医疗的资能力，从而为实现“大病统筹”的政策目标提供较为充足的资金保障。而且在新!农村合作医疗制度下，省及省级以下的地方政府部门都设立专门的管理机构或经办机构，并且设有专职办公人员和办公场所、办公经费负责新型农村合作医疗制度的宣专普及、监督实施、报销审批等职责，作为政府的日常工作内容常抓不懈，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。
四、监督机制不同
为强化和完善对新型农村合作医疗制度的监督体制，维护好参合农民的合法权益,国家要求各级新农合管理机构必须吸收一定数量的农民代表参与农合基金的监督工作，以保证农民依法享有参与权、知情权和监督权。作为新农合制度的筹资主体之，参合农民有权利了解农合资金的使用情况，并参与农合资金的监督管理，最大限度的保障农民的资金专款专用，确保农合资金管理公开化、透明化，防止占用、挪用等违法腐败现象的发生。
第五章完善新型农村合作医疗制度的对策建议
通过分析新型农村合作医疗制度在聊城市运行的状况，结合实际多年来新型农村合作医疗制度的开展情况，总结出新农合政策存在的外部问题和自身问题，从客观和主观两个方面分析导致问题存在的各个因素，围绕存在的问题和不足，在客观国情的基础上，有针对性的探寻解决的办法和途径，切实弥补新农合政策执行中的缺陷，使新农合制度逐步成为成熟、完善的社会保障体系，为建设社会主义新农村，构建和谐社会发挥积极作用。
第一节 新农合宣传工作亟待完善
动员农民参加合作医疗，变要农民参加为农民主动要求参加，必须做好新农合的宣传发动工作，使广大农民群众切实了解新农合的目的和内容，真正认可新农合制度，才能扩大自愿参保人群，增加筹资力度。做好宣传工作首先要明确宣传对象，只有明确宣传对象，才能够真正的做到有的放矢。作为新农合政策的具体组织和发动主体，甚层党委、政府的各级工作人员是新农合政策的首批学习者，也是首要宣传对象，只有让各级党政主要领导了解合作医疗的基本原理，通晓党中央、国务院的指示精神和国家的各项政策，学懂学透新农合的具体要求，才能真正制定出符合本地实际的方式方法，把新农合工作作为稳定社会秩序，维护社会公平，完善社会保障体系的重要民生工程来抓，才能有计划、有步骤、有针对性的做好宣传发动工作，才能解答好群众是出的各种疑问。第二个宣传对象是广大的农村居民，新农合制度是一种无病帮有病、小病帮大病、众人帮一人的互助共济型的农村医疗保障制度，唯有广大农民群众充分也认识到这一点，才能使新农合医疗制度顺利推行。农民是新型农村合作医疗制度的主体，对政策的理解程度直接影响这一制度的推行效果。基层政府必须进一步利用各中宣传媒介和形式，广泛开展行之有效的宣传，采取让享受到合作医疗好处的农民群众现身说法、免费发放宣传资料、组织医护人员免费进村查体、组织工作组驻村上门宣传、举办农民知识竞赛等形式，扩大新农合政策及相关知识普及面，全面提高广大农民对新型农村合作医疗的认知程度和主动参与意识。在宣传内容上注意通俗易懂，图文并茂，部分农民文化水平、思想观念存在一定局限性，过于官方化、专业化的措辞和术语，往往使农民难以理解，将新农合与传统合作医疗做简要对比，突出新农合的特点和优势，重点宣传新农合医疗制度的重要意义和为农民带来的受益面，对报销程序和补偿限额也要公开化、透明化，逐步消除农民群众的误解和思想顾虑，自愿参
于新农合医疗保险。
第二节拓宽新农合筹资渠道
一、确立国家作为合作医疗的筹资主体
在改革开放初期，由于我国刚刚结束文革，国家经济实力薄弱，政府财力紧张，城市职工工资水平较低，因此没有把农民农村居民涵盖在国家社会保障体系之内。经改革开放三十年的经济建设，中国的经济取得快速发展，城市居民的经济收入不断是高，国家拥有高额外汇储备，经济实力大大增强，政府有条件、有能力为农村居民的医疗保障提供财政支持。另一方面， 目前城乡收入差距不断加大，城乡医疗资源分
配严重不公、农村合作医疗资金筹资困难，资金紧张，导致社会矛盾进一步加剧。政府增加农村基层公共卫生支出，使政府投资向农村倾斜，以确保占我国人口大部分的农民享受最低健康保障，已经成为当前构建和谐社会，建设社会主义新农村的必然要求， "从国外经验看，像社会保障、基本医疗卫生的支持责任应集中在财力有保障能力的中央政府和省级政府，而不是将责任主体下放到基层地方政府。”所以，中央政府作为合作医疗筹资主体的地位必须法定和逐步强化。
二、建立多元化的新农合医疗筹资渠道
在城乡二元体系下，农民长期以来为我国社会主义现代化建设做了巨大贡献，亡其为第一和第二产业的发展做出了不能替代的贡献，作为经济社会的建设者，农民立当与城镇居民一样平等的享受经济建设的成果，政府有义务为农民提供良好的卫生医疗保健。目前，我国实施的新型农村合作医疗制度主要目的是解决农民看病和治病司题，政府和参合农民为主要筹资主体，但是加快新型农村合作医疗制度的发展离不开社会的共同参与和努力，应当借鉴西方国家慈善基金和公益基金的有效方法，进一步扩大筹资范围，鼓励有条件的企业和个人参与到新农合基金的筹资工作中来。在国家实施卫生投资倾斜政策的同时，各级地方政府也要从年度财政收入上设立专项基金于对农村合作医疗的投入和扶持，通过建立激励社会捐助机制以保证社会投资的连续性，用制度的方式进一步畅通社会捐赠渠道，实行公开化和社会化操作。要建立政府、集体、农民个人及社会各个阶层共同投入农村合作医疗的筹资机制。新型农村合作医疗是卫生问题，同时也是一个社会保障问题。因此，应把合作医疗制度明确纳入到社会保障体系中去，根据新型农村合作医疗制度运行的情况，科学制定出符合基层实际情况的法律或法规，特别是针对合作医疗的筹资制度要明确各筹资主体的责任和义务，在制度上保证参合农民权益的同时，也要强调参合农民的义务。经济条件允许的地区，可以要求农民由自愿参加逐步过渡到强制参加，扩大农合资的筹资范围。“原则性规定新型农村合作医疗筹资主体和筹集办法，明确中央和地方政府、社会、集体组织、农民等主体的筹资义务，尤其要明确政府的资助力度，”呆证新型农村合作医疗制度稳定发展、持续发展。
第三节完善卫生公共体系
乡镇卫生院、村级卫生室是基层医疗保障的主体，但是，乡镇卫生院普遍存在经齐困难，人才流失，诊疗设备落后等问题，虽然近几年来，国家和各级地方政府逐步重视乡镇卫生室建设，加大了资金投入改善了基础设施，但距离国家规定的卫生标准必备的医疗设备还有一定差距，需要继续投入资金建设符合标准的门诊、病房、实金室，进一步增强全科诊疗能力和综合服务能力。同时也要注意改变目前不讲成本效、社会效益而盲目发展大而全的卫生服务模式，而应致力于发展农村社区卫生服务能力，为农民提供及时方便、质优价廉的综合性医疗保健服务，在保证村村有卫生室的基础上，进一步促进村卫生室的规范化建设，保证村卫生室有独立的办公场所和必的诊疗设备，并配备有一定医疗技术能力的乡村医生为村民提供常见病的初级诊治，并正确指导重病患者到上级医院就医。同时，做好辖区内的村民预防保健工作， 是高村民的身体素质。与硬件建设的缺乏相比，基层卫生队伍的缺乏现象更为严重，高等医学院校文档的卫生技术人才极少选择到基层工作，在基层单位工作的也往往由于工资待遇、工作环境等种种压力而离职，人员流动性大，工作积极性不高，许多乡镇卫生院人员老化、历层次低。为此，我们应当借鉴上世纪六七十年代至八十年代初中国农村的赤脚医生和传统合作医疗的成功经验，当时的合作医疗制度把疾病预防工作作为主要工作在农村广泛开展爱国卫生运动，教育农民养成良好的卫生习惯，注重饮用水安全。妇幼健康教育、预防接种等工作，有效控制和消除了危害人们多年的地方并和传染病，如霍乱、血吸虫病等。这些成绩离不开当时较为健全的农村基层卫生组织和大量的赤脚医生，以及中医中药诊疗技术。通过普及基层卫生组织，培养基层卫生队伍，使广大农村居民得到基本的初级卫生保健服务，在较短的时间内提高了我国居民的人均健指标，因此，政府部门应当继承和发扬传统卫生保健工作的有效办法，进一步发展推广适合国情和农村实际的中草药、针灸等医疗技术，也应当重视培养一支高质量、水平的乡村卫生队伍，对现有的乡、村卫生技术人员开展继续医学教育和学历教育，组织开展城市医疗单位对口支援乡镇卫生院活动，提高乡村卫生人员的基本素质和技能力。在作好乡村医生和传统中医的培养和扶持工作的同时，也要制定一系列政策鼓励高等医学院校文档生到农村卫生机构服务，鼓励城市级医疗机构的医护人员到基，工作，从制度上把卫生支农工作稳定下来。作为公共卫生服务体系的重要组成部分，新型合作医疗经办机构和人才队伍建设也是关系新农合制度发展的关键因素。随着新型合作医疗制度的全面建立，农民参合比例不断扩大，新农合医疗的覆盖面、工作量日益增大，新型农村合作医疗管理办公的工作压力也不断加大，人事部门应当根据工作量的变化，适时增加新农合管理办公室的人员编制，通过社会公开招考吸收思想政治水平高、工作能力强、具有一定专技能的高学历人才补充到新农合的管理队伍中来。同时对在职人员要定期组织法规政策学习和专业技能学习，使之更好的为农民群众服务，充足、合格、高素质的专业队伍是做好新农合制度的有力保障。
第四节加强新型农村合作医疗制度的监管
合作医疗服务是一种比较特殊的服务，合作医疗制度的实施必须依赖于严格的规章制度和监督管理。根据聊城市新农合制度运行情况看，新型农村合作医疗基金制度建设一直是工作重点和难点，在新农合基金的日常使用过程中，各级合作医疗经办机勾、定点医院和财政部门等机构相互监督，由财政部门负责统一征收新农合基金，实于专户管理，新农合定点医院在完成初审和垫付资金后，由新农合经办机构审核报销， 安照“财政专户管理、专款专用、封闭运行”的原则使用新农合基金，并且将日常业务办理与定期审计分开，防止有的部门既当运动员又当裁判员，坚持相互监督，相互制约的原则做好新农合基金的监管工作。还应当定期向参合农民公示医疗费用的使用情况，保证新农合基金的使用情况公开透明，保障农民合法权益。医疗服务过程也是新农合监督管理的重要内容。针对定点医院存在的违规操作现象必须制定相应的处罚措施，并监督其更改情况，长期不能纠正的取消其定点医院资各。在监督定点医院严格执行新农合政策，防止违法违规行为的同时，也要推动医院是高其医疗技术水平和惠民服务理念，落实“以人为本”的工作理念，在服务态度、办事程序、医疗质量等方面提高群众满意度，为参合农民提供优质便捷的医疗服务。作为新型农村合作医疗的筹资主体和受益者，参合农民有权利参与新农合基金的监督管理，在各级新型农村合作医疗经办机构中，应当按比例吸收农民代表参加，新农合资金的审计、筹集、管理和使用情况，加大对新农合基金运行中违规行为的监督查处力度，各级新农合的经管部门还要设立咨询热线和投诉电话，并及时处理反贵参合农民的投诉和疑问，提供合理畅通的沟通渠道，防止发生医疗纠纷，加剧医患矛盾。各级新闻媒体也应当发挥舆论监督的作用，积极关注新农合制度的运转，提高土会监督力度。
第五节推进医疗体制改革
在计划经济体制下，医疗保障和预防保健两个系统是密切联系。随着改革开放的发展，市场经济体制逐步取代计划经济，国家对医院的资金投入比例逐渐下降，大多数公立医院成为差额事业单位，为了维持单位正常运转，医院关注的重点不再是医疗健康本身，而是医疗所带来的经济收入，导致预防保健工作逐步弱化。另一方面，又由于随着经济发展所带来的社会生活方式以及自然环境恶化等因素，“近20年来农村中的常见病、多发病已扩展到非传染性慢性病，如1998年，在导致农村人口疾病死亡的原因中居前3位的分别是呼吸系统疾病、恶性肿瘤和脑血管疾病，而这些疾病的
之生原本可以通过预防保健知识的传播而降低。”所以，应当将预防保健工作纳入新合作医疗制度。
医疗卫生工作具有较强的社会公益特性，必须在保障医院提供良好的医疗服务质量和技术水平的同时，破除医院片面强调经济效益的错误发展思路，因此，加快卫生本制的改革步伐，为新型农村合作医疗的发展提供良好的外部环境已经成为人民群众的迫切要求。保证良好的医疗服务还必须整顿好医疗市场，尤其是做好农村医疗市场的监督管理，必须严厉打击非法行医、出售伪劣药品的行为，加强对个体诊所的管理，个体诊所具备相应的执业资格和必要执业条件。此外，还要做好乡镇卫生院和村卫生室的管理工作，从改善服务态度，提高业务水平上着手，转变工作作风。上级业主管部门要加强对基层卫生队伍的业务技术培训和职业道德教育，进一步规范医务、员的医疗行为，科学用药，科学检查，防止违规操作，努力降低农民看病负担。降低农民看病负担，还必须进一步加强医药体制改革。医药体制改革必须加强对，品生产审批、药品销售流通及临床医生用药等各个环节的监督管理，政府有关部门必须把好新药的审批关和药品的销售关，可以采取药品集中招标采购的方法，降低药进价成本从而控制医疗费用上升，减轻农民经济负担。针对医药体制改革问题，我国卫生部在《2004年卫生工作要点》中专门提出， "必须维护卫生行业的健康形象，坚决查处药品回扣、开单提成和索要、收受红包等违规违纪的行为，并完善医院管理制度，从源头上遏制破坏群众利益的不正之风。”在各级卫生主管部门做好监管的同时，各级纪检部门、检查机关、新闻媒体也应当参与医药管理的监督过程，加大违法违纪行为的查处力度，杜绝医药腐败案件的发生。
第六节建立和完善医疗救助制度
医疗救助制度是农村医疗保障体系的重要组成部分，是以政府为主体的一项医疗保障制度。“目前，我国农村有贫困人口2900万人，还有几百万五保户家庭，对这些低收入群体，应实行农村医疗救助制度，资助他们参加农村合作医疗或对其大及大额医疗费用给予补助，以解决这部分低收入人群的医疗负担问题。” 根据《中专中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》 (中发[2002] 13号)的文件要，对农村贫困家庭提供医疗救助，特别是农村五保户和农村低保户等农村贫困户患大病时，政府给与一定经济补贴，为解决农村贫困户的医疗保障问题，政府可以通过建立独立的医疗救助基金的方式帮助贫困户参加新型农村合作医疗保险，建立和扩大医疗救助基金应当在坚持政府拨款为主的同时，应当鼓励和吸收社会资金的捐助，公益彩票收入，社会自愿捐助及其利息收入等。地方各级财政也应当根据经济发展情况和财政税收条件，合理拨款扶持医疗救助基金。因此，建立和完善农村医疗救助制度，是农村社会保障制度的有力保障，也是缓解贫困人口的看病就医困难的有效途径。
完善医疗救助体系还应当考虑扩大参合人群。随着社会经济的发展，农民已不仅又依赖土地生存，大量农民外出打工，传统的纯农业人口比例逐渐下降，有些经济发达地区已经在淡化“农业人口”与“非农业人口”的概念，户籍改革后统称为“居民”，如何区分“农民”是一个新问题：农村同一家庭中也存在农民、工人、学生等多种成，以家庭为单位参加新型农村合作医疗也存在一些问题。另外，一些先富起来的农户(包括进城打工的农民)已不满足较低形式的新型农村合作医疗，他们迫切要求加入交高形式的职工医疗保险。同时在城镇，虽然大多数机关、企事业单位职工都参加了医疗保险，但一些无固定工作的低收入者和无单位的老年人因“职工医疗保险”门槛交高，也迫切需要有与他们收人水平相适应的医疗保险。因此，新型农村合作医疗的范围应包含未参加职工医疗保险的城镇居民，新型农村合作医疗的参保范围要由农村，民进一步扩大到未参加“职工医疗保险”的低收入城镇居民。
第七节发展农村经济是根本保证
新农合医疗保障制度是基于我国农村经济基础薄弱，农民经济收入水平较低的客观国情制定的，经济基础决定了新农合的生存和发展，因此重视三农问题，发展农村经济，提高农民经济收入和生活水平，是保障新农合顺利实施的基础。要根据农村实际情况，因地制宜发挥比较优势，突出区域特色，各级地方政府应继续加大预算内对农业投资的比重，加快农村基础设施建设。积极探索和引进市场机制，鼓励大型工商企业进行农业综合开发和参与农田水利基本建设，加强二、三产业对农业的支持。
参 考 文 献
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