目前乱收费，以费挤税，费大于税的不良现象已成为制约社会经济发展的瓶颈，“费改税”，如何做到清费立税，规范政府收入机制
已是全国范围内刻不容缓要解决的重要课题。本篇文章认为，应该实行“费改税”和规范行政性收费并举，对现行的行政事业性收费与基本实行“清、转、改、留”的改革，同时进行相关的配套改革。
本文从四个方面论述、分析、阐明了“费改税”的重要性和紧迫性。
第一部分：阐述了“费改税”的重要意义；
第二部分：分析了“费改税”的紧迫性；
第三部分：剖析了收费存在的根源；
第四部分：提出了“费改税”的措施。
目录
关于费改税的若干思路2
一、“费改税”的重要性3
三、收费存在的根源：6
四、加快“费改税”的步伐及措施：9
关于费改税的若干思路
1994年开始实施的税制改革，标志着我国税收制度发生了深刻的革命，从此开始迈入适应社会主义市场经济发展要求的运行轨道。改革使税法进一步得到统一，税负更趋平衡，税收宏观调控作用强化，推进了依法治税，规范了与企业的分配关系，促进了国有企业经营机制的转换和经济结构的调整、深化、保证了税收政策的连续性和税收收入的持续、快速增长；有利于进一步发挥市场对资源的基础性作用和建立统一发挥市场对资源的基础作用和建立统一开放、竞争有序的市场体系，较好地处理了改革与稳定的关系，为建立社会主义市场经济体制和保持国民经济的持续稳定发展，起到了积极而重要的推动作用。
物转星移，改革开放的中国正以新的姿态跻身于世界年民族之林。改革开放的难度加大，随着经济的高速增长和社会的迅速进步，大量前所未有的社会经济问题成为中华民族振兴之路上的新的挑战。其中，在社会主义市场经济的发展过程中，政府机构和国家机关行为的企业化，模糊了履行政府职能和企业赚钱之间的界线，政府部门收入机制的不规范以及由此引发的政府行为的不规范。为此，在九届全国人大结束时举行的记者招待会上，朱熔基总理指出现行财政税收制度保证了每年财政收入以很高的比例增加，但是目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革。也就是说，各级政府除了必要的规费外，不允许巧立名目向老百姓收取费。这些年来，收费之多、只乱、之重，使老百姓深受其苦；混淆了税费的区别，损害了税基、也使国家税收深受其害。“民怨沸腾”一语中的，正税清费，已是民心所向。
一、“费改税”的重要性
“税费改革”是建立以税收为主体、辅之少量规费的政府分配体系，取消了不合理的收费，将属于税收范围的收费项目纳入税收体系，但都有少量的收费。如美国1995年的联邦财政或中央财政的非税收占其预算比例收入比重的20%。我国实行“费改税”就是要若干年的时间，使我国非税收入占财政收入比重降至世界许多国家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20%左右。
实行“费改税”对促进国民经济和社会发展具有非常重要的意义。
（一）有利于提高财政收入占GDP的比重，扩大中央财政占整个财政的比重，增强财政宏观控制能力。
近年来，由于收费、基金的大量存在，国家财政可支配的财力增长有限，财政困难状况始终没有得到缓解，1997年度国家财政收入占GDP的比重为11.6%，大大低于发达国家水平。1998年，为了应对亚洲金融危机对我国造成的负面影响和特大洪水灾害，我国实行了积极财政政策，增发了1000亿国债增收1000亿税款，用于扩大内需，促进经济增长，取得了明显效果，国家为了支持经济增长，还需要继续扩大内需和实施积极的财政政策。1999年又增长600亿元国债，这是中央财政十分困难的情况下，通过发行巨额国债来实现的，财政为此付出了巨大的代价。目前国家根据需要，继续实施积极的财政政策，实行“费改税”将大量分散于地方、部门的政府性收入纳入财政收入的轨道，使国家能够集中必要的财力，按照宏观调空的总体目标和要求，支持经济和社会事业的发展。
（二）有利于实行依法治税，规范财政分配分配秩序。
目前，收费、基金中有相当一部分具有税收特征，凡不与收取对象发生直接的管理和服务关系，起收入来源比较广泛，收入项目比较稳定，收入的取得具有无偿性，并凭借政府权利进行强制性征收的收费、基金都应该转化为税收。我国的每一个税种的征收，都对应着一个税法和税收条例，有坚实的法律难依据。国家还有专门的税收机构，严格按照税收职能，不仅有极强的法律效应，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于个地方、各部门自行组织征收的费用。实行“费改税”，能够将各种不规范的收费、基金纳入依法治税的轨道，进一步理顺政府与企业、单位和个人的分配关系，并使这种分配关系置于完全的社会监督之中，实行规范化和法制管理。
（三）有利于惩治腐败，建立高效廉洁的政府。
在发展社会主义市场经济条件下，政府收入应该主要来源于税收，而不是靠收费、基金来维护。大量的收费、基金不仅严重侵蚀税基，减少财政收入，而且严重损害了党和政府在人民群众心目中的形象，在一定程度上提供了权钱交易、滋生腐败环境条件。“费改税”有利于确保社会稳定和国家统一，只有实行“费改税”，才能从体制上铲除这方面滋生腐败的温床，为建设高效廉洁的政府创造条件。
二“费改税”的紧迫性。
税费失恒、收费泛滥，影响了社会的发展和稳定，弊端丛生，党和国家领导十分重视，朱熔基总理用“老百姓负担不堪，民怨沸腾”概括，可谓入木三分。“费改税”是当前财税改革法制改革的重点，是清费正税的大举措。
我国“费改税”的方向已经确定，1998年底召开的中央经济工作会议提出要加快“费改税” 的步伐，对促进我国市场经济健康发展将起到积极作用。收费到1996年底，全国共有421个项目，而国家开征的税，在1994年财体制改革后只有20个税种。费挤税的问题十分明显，有些地方费大于税。收费的危害不能忽视，由于收税多，费负重，直接或间接地侵蚀了税基，又由于收费多，费出多门，使纳税人不堪重负的同时，淡化了广大纳税人依法纳税的意识。当前，行政单位收费项目不纳税以成为社会热点问题，引起了广大纳税人的关注，如果这些单位不纳税，甚至偷税欠税，其他纳税人就会群起效仿，损害政府形象。从经营角度来看，如果各种税费之和等于或超过他的毛利，经营者税难以承担。于是，一些纳税人就不可避免地要打税收的主意，从而造成偷，逃税甚至抗税行为，加之有些部门假借税收之名收费，更给税蒙上了一层阴影，一些纳税人更把费归于税。长此下去，人们心目中的税的观念将会扭曲，纳税观念将会更加淡薄。治标关键在于规范收费，治本之策在于清费改税。
收费、基金的扩大已产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。据国家经贸委对全国300户重点企业调查，国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20%左右，与实现利润相当，在当前国有企业普遍存在资产负债率高，资金紧张的情况下，大量的收费、基金，对企业经营无疑是雪上加霜。二是严重侵蚀税基。收费、基金的刚性作用比税收大，被强行抽走后，税收相应缩小，从而直接减少国家财政收入，陷入财政困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费使征收成本提高。各地方、各部门自行收费，要成立专门的征收机构，动用大量的人力和物力，造成收费养人的局面。据有关部门调查，目前收费、基金中30%至40%用来养人，有的收费几乎全部有来养人，不仅使征收成本畸高，而且使机构人员臃肿，人浮于事，坐吃社会。四是建设，使经济结构更加失衡。五是滋长腐败，大量的收费、基金游离于财政监督之外，成为各地方，各部门设置“小金库”的一个重要来源，纷纷流入个人腰包，使分配持续混乱。
三、收费存在的根源：
费和税都是政府取得收入的形式，但却是两个根本不同的概念，服务不同的领域，具有各自的职能和作用。政府收费的存在，并不会必然导致乱收费的出现，政府收费在国外也存在，在我国计划经济时期也存在过。进些年来出现乱收费的泛滥，除了收费不规范这一表层原因外，还有其体制制度的原因，在研究和规范“费改税”中，如果不从造成乱收费的根源入手，只是就费论税，废除一批，改成税一批，规范保留一批，就会象割韭菜一样，割了一茬，由于根还在，过后又会长出来。这一点已为多年来治理乱收费的实践经验所证明，应当说“费改税”之意不在“税”，而在祛除病根。造成乱收费的体制制度根源主要可以归结为以下几点：
（一）政府机构自身存在的弊端；在计划经济下政府机构之所以庞大，在于政府通过大量的国有企业对国民经济实行的“统治”；之所以走不出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，就是因为政府不但是政府，还是一个拥有几十万国有经济实体，上亿员工的世界上最大的“企业”。政府要直接管理如此庞大的一个摊子，机构也就必须庞大，结果造成“九羊十牧”，鸡多不下蛋。机构多，人多，钱就不够花就要靠收费。首先是政府部门的行为不规范，有利益的事人人插手，政府部门的利益同有关个人利益挂钩，收费的积极性就自然越来越高，上百种不规范收费、大量的临时机构，当然把纳税人搞得奄奄一息。用农民的话说就是“七八个大盖帽着一个破草帽”。
（二）特殊的“制度”供给，是乱收费屡禁不止的公共分配政策上的根源。由于打破计划经济下财政统收统支的格局，多年来“放权让利”改革中的某些体制措施和方法缺欠的积聚，导致公共分配关系的不顺，国家集中的财力分散了，国家预算内集中的财力过少，加之财政支出结构不合理，造成国家预算收支矛盾突出，特别是随着政府机构的不断膨胀，财政困难加剧，为了弥补财政支出缺口，不得不采取变通措施，向行政事业部门和单位提供一种特殊的“制度”供给，来代替资金的供给，即所谓给政策不给钱的办法，允许各行政事业单位自找财源，开展自我“创收”和收费等等。与此同时，又采取了在税外收费和提取基金等办法筹集建设资金。这种“制度”供给方式，本身就存在着多收得利的强制机制，收费泛滥也就成为不可避免，应当肯定，收费、基金在特定的历史条件下构成和发展，对于各级政府筹集资金，加快经济建设和社会事业的发展，发挥了一定的积极作用。但近年来，许多地方、部门越权设立收费基金项目，收费规摸日益膨胀，仅在1996年全国统计的收费基金项目约80%是越权设立的。
（三）政府职能转换滞后，是导致乱收费屡禁不止的制度根源。在市场经济条件下，由于政企不分的状况未有效解决，一些本应由市场解决的事务仍然由政府进行管理，这就为一些人利用这种政府职能与市场职能混淆的特殊条件谋取单位的利益的不正常现象创造了条件。其中在政府部门的，就有机会把政府份内的服务转变成经济交易，实行税外收费；事业部门就有条件利用自己的业务专长，把向社会提供服务的义务变成某种权利，搞超经济的强制性收费。
（四）收费、基金的扩大也供养了一批多余的机构人员，这也是推动乱收费不断扩大的组织根源。增设机构和人员是为了收费，而人员机构增设又不断吃掉收费收入，不得不再扩大收费，从而构成收费扩张的恶性循环。
四、加快“费改税”的步伐及措施：
“费改税”是一项庞大的系统工程，在其实施过程中既要充分考虑各方面的利益，也需要各个层面“牺牲”小我，共创符合市场经济的法制环境。当前实行“费改税”的时机已经基本成熟，与“费改税”密切相关的政府机构改革、融资体制改革等目前正抓紧进行。这些改革为“费改税”创造了条件。
预算内外的矛盾是一个两难的矛盾。实行“费改税”，首先要从源头抓起，对现行过多过滥的收费、基金项目进行认真的清理整顿，要结合贯彻中央有关治乱减负的一系列政策精神，坚决取消不合理的收费、基金项目，要做到一个统一，四个同步，综合配套实施。
一个统一，就是统一国家财政管理。将一切政府性收支都集中于国家预算内统一管理，统一接受人民代表大会的监督。实行“费改税”后，除特殊情况外，也不再保留任何坐支、低扣等收支管理办法，以集中国家财力，强化财政宏观调控能力，优化支出结构，保障行政、事业单位的必要供给，从国家预算管理制度上，彻底消除可能产生乱收费的条件。
四个同步：一是城市与农村“费改税”同步。从表面看，城市与农村收费的运作呈隔离状况，似乎在实施“费改税”改革中可以独自进行，其实，城乡乱收费是有着多方面、直接和间接联系的。农村的各种收费项目中，有的是直接来自上级政府部门，有的则是在上级部门间接的推动和压力下实施的。诸如，近年来一些部门曾经下达一些不切实际的“达标”、“计划”等任务，而又不给经费，乡镇政府为了完成这些任务，显示领导的政绩，就不得不用新的收费或摊派办法筹集资金，这样，如果农村实行“费改税”而城市不实行，都会由于相互牵动而无法巩固其改革成果。近年来一些地方“费改税”试点经验证明了这一点。农村实行“费改税”后，一旦城市发生乱收费项目涉及到农村时，在农村就难免出现乱收费现象的反弹。二是“费改税”与行政事业体制改革要同步。现在的各项收费和基金无论是否合理，都已打入各行政事业单位的收入与支出基数中，靠这些收费弥补其资金之不足，实行“费改税”将一切不合理的收费、基金项目废除。合理的项目改成税纳入国家预算后，如果没有同时进行政府职能的转换，不改革事业体制，不将那些应当走向市场的事业单位推向社会，不解除那些不合理的机构，“庙”还在，人还在，就不可能避免他们又要设立新的项目，以满足自己的需要，“费改税”成果也就无法巩固。三是“费改税”要与转换财政职能范围和优化国家预算支出机构同步。“费改税”是要在对现有的收费项目清理的基础上，分别实施废、转、改、留。即在全面清理的基础上，废除一切不合理的收费项目，把那些虽然合理但属于商品等价交换性质的收费转向市场，不再作为政府的行政事业性收费管理，使这些单位转化成经营性的事业，依法经营、照章纳税；对那些合理而又属于税收性质收费、基金项目，改成税收，纳入税收征管体系；对那些属于规费性质的各项收费项目，保留其收费形式，将其纳入国家预算管理；对保留的各项标准和收费范围进行重审核，对过高过宽的要取之合理，取之适度。而就财政来说，在实现了政府职能的转换和事业体制改革的情况下，因“费改税”后，财政收入虽然会相应增加，可是其增加量必然 大大小于原来各行政事业单位收取的数量。因此，在“费改税”的同时，财政必须实现职能范围的转换，重新配置财政资源，优化支出结构，从计划经济下那种统一包干一切供给的财政模式，向适应市场经济的财政模式转变，即从市场可配置的各项事业的供给领域退出来，全面进入必须由政府配置的各项事业供给领域，切实保障这些事业的基本需要。这样才能达到清除乱收费根源的目的。四是“费改税”要与完善税收同步。对合理收费实行收支两条线。一方面要针对现行税收体制不能完全适应分税制需要的欠缺，尽可能加大地方税体系建设的力度，同时科学地界定各级政府事权分二的基础上，调整收支划分的范围和强化转移支付能力，保障各级政府财政收支的基本平衡，防止由于财政原因再度引发乱收费现象。
对一些过渡一段时间将要完成其任务的收费、基金项目，可直接减轻企业、农民和个体经营者的非税负担。相应增大税基，有利于增加财政收入，对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理：第一，将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”的范围；对于收入数额较大，来源相对稳定，具有税收性质的收费、基金，可逐步由税收来代替。第二，对经过清理整顿，需要继续保留或暂时保留不能纳入税收范围的收费、基金，包括管理性收费、证明性收费和政府性基金等，要纳入预算管理。对一些数额较小，零星分散的收费、基金，作为财政预算外资金，实行财政专户，收支两条线管理，不得截留挪用或按比例提成。第三，对于那些不再体现政府职能，属于市场经济的收费，转为经营性收费，并依法纳税。要切实将政府性收费与经营性收费区分开来，政府机关要与其所属机构或事业单位在人、财、物方面彻底脱钩。对于自收自支的事业单位，要促其向企业或中介机构转化；对于实行财政差额补贴的事业单位，按照今后发展方向不应由财政补贴，要逐步减少至“断奶”。
“费改税”是我国社会主义市场经济发展的必然选择，改是大趋所势，势在必行。作为一名税务工作者，自己应积极主动地投入到这一改革中去。
参 考 文 献
中国税务
税务研究