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内 容 摘 要
加入ＷＴＯ后,中国经济的各个层面都必须按国际规则运作。本文分析了ＷＴＯ规则对中国税收制度的要求并针对我国目前税收制度存在的缺陷,提出了有关税收制度的一些建议和意见。
加入ＷＴＯ与中国税制改革
随着经济全球化的演进和以计算机、互联网为代表的新技术的发展,各国市场将进一步融合,国际竞争将加剧,世界经济格局将会发生新的变化,国际分工将重新调整。作为ＷＴＯ的成员国之一,中国已不可避免地要通过ＷＴＯ规则的推动而融入经济全球化。在这种背景下,我国应如何建立符合国际规则和国际惯例的税收制度,实现我国税收与ＷＴＯ规则的接轨,已成为我国税收理论研究的一个重大课题。为了更好地利用ＷＴＯ这一世界经济的舞台,更好地发挥税收在调节国民收入、维护经济秩序和促进国际经济交往的作用,我们必须认清ＷＴＯ规则对税收的要求并不断审视原有税制的不足,探索在新的经济形势下我国税收制度的调整和发展。 一、ＷＴＯ规则对我国税收制度的要求 1 、非歧视原则与公平竞争的原则。非歧视原则主要包括两层含义:一是最惠国待遇;二是国民待遇。公平竞争原则要求用市场供求价格参与国际竞争并给予市场参与者平等的竞争环境,这一原则实际上是非歧视原则的细化。非歧视原则与公平竞争原则均要求在税收上对内对外一视同仁,不能区别对待。 2 、市场开放原则和关税作为唯一保护手段的原则。市场开放原则是指任何成员国都要大幅度削减关税,消除非关税壁垒,开放本国市场。关税作为唯一保护手段的原则,是指各国可以使用合理的关税来保护国内市场。关税是各国海关主要对进口货物所征收的一种税,它是保护国内市场的一道重要屏障。关税作为唯一保护手段原则,明确反对数量限制等非关税壁垒。ＷＴＯ规定,其成员国的税收特别是进口关税,必须体现这两个原则的要求。 3 、透明的原则。该原则要求各国的贸易政策及政府的管理行为必须透明,成员方发生纠纷时,以公布的贸易政策为解决的依据。因此,加入世贸组织以后,各国的贸易政策不能随意更改,并且要定期接受ＷＴＯ的政策评审。在这一规则下,不合程序、不合规范的政策、制度将失去生存土壤。所以,ＷＴＯ成员国在制定任何有关贸易政策(包括税收政策)时,必须按透明原则的要求来操作。 二、我国目前的税收制度存在的问题 受各种因素影响,我国当前的税收制度还存在诸多与ＷＴＯ要求不相符合的问题,主要表现在以下几个方面: 1 、税法的公平原则在实际运用中没有得到贯彻落实。在市场经济体制下,公平税收是实现市场竞争主体所必须的平等竞争环境的重要条件。然而,尽管我国的税收立法要求遵循公平原则,但具体的税收政策却使得不同纳税人在同一经营条件下面临不同的税收待遇。其具体体现:一是内外有别。即内外资企业实行不同的税收待遇,这集中地通过内外资企业所得税的立法原则体现出来,其结果是同样的税种内外资企业税负不一。除此之外,大部分地方税税种是内资企业要交而外资企业不交,这进一步导致了内外资企业税负不一致。二是不同所有制有别。主要指在内资企业中,又往往区别国有企业、集体企业、股份制企业、联营制企业等因所有制性质不同,而在税收待遇上实行区别对待。三是不同地区有别。20多年来,我国税收优惠一直向东部沿海地区倾斜,目前提出开发西部,并已实施部分优惠政策,其税收政策思路仍然是不同地区有别。上述种种区别对待与ＷＴＯ的非歧视原则是严重背离的。 2 、税法缺乏稳定性、连续性,从而降低了其透明度。我国现行税法大量使用授权立法,上至国务院,下到经国务院批准的地方政府,都可以制定税收规章。尽管税法规定了各级立法机构所制定的规章都必须在税收法律、法规明确授权的前提下进行,并不得与税收法律、行政法规相抵触,但由于我国授权立法的时间长、规模大,导致行政与立法界限模糊,并且在一定程度上导致了税收法规之间,以及税收法规与其他法律、法规之间的相互抵触时有出现。比如,现行增值税实行仅几年的时间里,有关机构就先后发布了上百次通知和补充规定。这种现象使得有关法律缺乏稳定性和连续性,导致纳税主体在衡量税目与税率上无所适从,从而降低了税制的透明度。 3 、我国税收结构不健全,使得税制的整体合力不足。首先,从税种来看,我国目前还没有社会保障税,税收应有的社会稳定功能还不能充分体现。从已有的税种来看,我国目前还存在税收歧视和税种设置重复的问题。其次,从税率设置来看,我国目前的税率结构与国外相比,还存在着实际税率大于名义税率的事实。因此,从整体性来看,我国税制的整体合力还不够。 4 、、税收优惠方式不合理,为跨国企业避逃税留下了漏洞。税收优惠是实现税收政策激励功能的重要途径。我国税收优惠主要体现为对收益的调节,具体来讲,就是对所得税实行一定优惠,通过降低税率、定期减免、再投资退税等直接优惠措施,鼓励外资进入。但由于优惠方式的特点是对税收直接免除,这就很难避免许多钻政策空子避逃税的行为。另一方面,由于在实际操作中没有注重适度把握,而使跨国公司为避逃税找到了合理的屏障,可以利用这些优惠措施实行逆向避税。 5 、税收政策的导向性不明确。在市场经济条件下,税收是政府在市场失效领域进行资源配置的重要手段。合理的税收政策应当积极配合国家的产业政策,发挥其独特的激励功能。但目前我国税收政策在配合国家的产业政策上还显得不够协调,导向性不明确,未能充分发挥税收这一政策工具的积极作用。比如,涉外所得税优惠税率过低,使得外国投资者保持粗放型产业的边际收益大于其选择集约型产业的边际收益。在预期成本效益的对比下,政府的产业调控政策的调节效果大大减少,导致国家非重点发展产业畸形发展和地区间重复建设,资源配置低效运行,削弱了税收配合国家产业政策的调节功能。在这方面,表现最为充分的就是现行的税收政策对经济特区内的所有生产型外商投资者实行“两免三减”的优惠。在这种规定下,尽管各行业面对不同的风险与技术投入,却承担同样的税负,外国投资者自然会倾向于选择回报率高、风险小的一、三产业,以劳动密集型的加工业等行业为主要投资对象,其结果是加剧了我国产业结构不合理。 6 、高关税壁垒与非关税限制措施并存。高关税是为了削弱外国商品的竞争能力、保护本国商品的竞争优势而对外国商品输入采取的一项限制措施,其目的是保护民族产业和垄断国内市场。近年来,我国关税平均税率水平呈逐年下降趋势,到2000年已降至15%,即使如此,与世界平均关税水平相比仍显偏高。非关税限制措施是指除关税以外的一切限制外国商品进口的措施。尽管从1993年开始,我国已在减少非税壁垒方面作了大量工作,但目前仍对部分商品实行进口配额和许可证制度。 7 、税收政策缺乏对国民经济可持续发展的促进作用。一方面,我国的税收政策缺少对节能和环保方面的优惠措施,而无法促进、吸收、消化、扩散和应用相关技术。另一方面,我国在木材制品、天然气和石油产品的关税征收上税率还较高,不利于我国大量进口这些不可再生资源。 三、我国税收制度调整初探 作为ＷＴＯ的成员,中国必须在ＷＴＯ规则内采取必要措施以应对新的挑战,为此必须对现行税收制度作出适当调整。 1 、积极调整思路,构建符合ＷＴＯ规则的税收政策框架。作为成员国的中国必须调整思路,构建符合ＷＴＯ规则的税收政策框架。首先,税收政策必须国际化。在ＷＴＯ的要求下,一国税收政策的制定只能享有相对独立权,因此,我国的税制改革必须符合国际惯例,而不能局限于本国的情况。其次,税收原则必须国际化。在经济全球化的进程中,一国的税收原则的确定要遵循以下几条原则:(1)遵守国际条约的原则;(2)尊重国际惯例的原则;(3)保持财政主权和税收主权的原则;(4)税收效率原则。 2 、贯彻非歧视原则与公平竞争原则,公平对待市场竞争主体。在贯彻非歧视原则与公平竞争原则中,必须处理好涉外税收优惠政策和税收的国民待遇原则之间的关系。国民待遇原则要求对外国投资者所征收的税收,在负担上不高于对本国投资者的同类税收。中国已经承诺到2005年将关税水平由目前的17%降至10%左右。在降低关税壁垒的同时,ＷＴＯ还要求在涉外税收政策等相关税制建设上更加充分地体现国民待遇原则。从表面上看,税收的国民待遇与涉外税收优惠之间是存在矛盾的,但将原则置于“真空”环境中诠释其意义,是不具备现实基础的。原则的实现在于政策的实施,政策是在具体的经济环境中推行的,而经济环境中的各种因素和参数构成的制度安排则呈现出不确定的阶段性。所以,我国的具体国情和经济发展不同时期的现实状况,才是研究税收国民待遇原则的现实基础。 3 、加强税法的稳定性、连续性,并提高其透明度。税收法定主义原则是现代世界各国税法中的一条最为重要的基本原则,它对于完善一国的税收法律体系,增强税法的透明度与公正性,都具有十分重要的意义。因此,作为ＷＴＯ的成员国,中国应引入这一原则,并确立其在税法体系中应有的地位和作用。针对当前我国税收立法中机构重复、规格偏低以及税法的稳定性不强、透明度较低的现状,我们必须按照国际通行的税收法定主义的要求,加强高层立法,提升相应立法规格,构建完整统一的税法体系。具体措施包括:一是针对我国目前还没有统一的税收基本法的现状,加快制定《税收基本法》这一税收母法的进程,从而建立税法体系的主体和核心。二是针对当前ＷＴＯ的要求,调整相应的税收实体法和程序法,更好地发挥二者在具体税收征管中的作用。 4 、进一步完善我国的税制结构,做到税制结构国际化。国际上普遍认为,一个科学的税制至少应符合以下几个基本条件:(1)税种精简;(2)税率档次精简,边际税率适中;(3)各个税种特别是一些世界性税种的基本要素应基本一致。作为ＷＴＯ的一个成员国,我国税制体系的总体设计方面也必须考虑到国际上的一般做法,使其具有国际可比性。按照ＷＴＯ的要求,我国税制结构应在以下几个方面进行改革:一是逐步对税制结构进行合理调整。目前在我国存在直接税特别是所得税比重太小、间接税特别是流转税比重太大的问题,因此必须对税制结构进行适当的调整。二是尽快完善增值税。目前世界上有100多个国家实行增值税,虽然我国也实行了增值税,但在与国际接轨方面还需要进一步完善。(3)所得税制要进一步与国际接轨。目前我国并存对内对外两套所得税制,这与国际惯例不吻合,应尽快将二者合而为一,以实现公平税赋、合理竞争,企业所得税率也应根据国内外经济的变化情况加以合理调整。(4)尽快建立健全社会保障制度并开征社会保障税。目前社会保险费征收还很不规范,在管理上存在诸多问题,亟待通过改革加以解决。 5、 合理制定税收优惠政策,并提高其导向性。应当尽快统一税前扣除标准,并按我国的产业政策,对内外资企业实行统一的税收优惠政策,改变按企业性质设立税收优惠政策的做法,使各类企业在平等条件下公平竞争。对外资企业在出口退税政策上,也应与内资企业一视同仁,统一内外资企业的出口退税政策,包括统一出口退税的具体手续。按照我国产业结构调整政策,应当将涉外税收优惠的范围由东南沿海扩大到全国,尤其是要向中西部产业结构脆弱的地区倾斜。在这一过程中可以考虑实行复式产业税收优惠政策,具体地说,首先对投资于国家重点支持的产业的内外资企业实行完全相同的普惠政策;其次,在普惠制的基础上,再对其中从事高新技术产业的外资企业实行特惠政策,以推进外商投资在部门结构和技术结构方面的优化,同时,应该加大对科技发展、科技投入的税收优惠。 6 、调整关税政策,清理关税制度。我国目前的关税政策主要体现了保护国内工农业生产的原则和积极促进、扩大必需品进口,鼓励出口,限制国内已能满足需要的产品进口的精神。然而,中国加入ＷＴＯ后,上述政策已不再适应新形势的需要,必须对其加以调整。在调整过程中,要充分利用ＷＴＯ关于发展中国家享有的特殊条款来对我国经济实行适度保护,但这种适度保护必须符合国际惯例和市场经济的基本原则。因此,需要作好以下三个方面的工作:一是要抓紧制定中国产业和产品的保护序列;二是要有效地运用灵活税制与差别关税政策;三是要充分使用国际标准和国际先进技术手段,更新非关税保护措施。在对现行关税制度清理中,必须尽快对窄税基、高税率的关税税则以及进口增值税与关税实行同步减免的办法加以调整。 7、加强对环保产业的税收立法工作,促进国民经济可持续发展。我国目前对外商和外国企业在节约能源和防治环境污染方面提供的专用技术收取的使用费,可按10%的税率征收所得税,其中技术先进、条件优惠的,可给予免税。但是,随着中国加入ＷＴＯ和经济全球化的加速,仅靠税收优惠政策,其吸引力已逐渐减弱。因此,我们必须将工作的重点转移到加强税收优惠政策的国际协调上,尽快签定国际税收协定,使我国可持续发展驶入国际经济的轨道。
参 考 文 献
1、《世贸组织基本知识回答》
2、《税收国际化趋势》
3、《税收研究资料》