目 录
一、依法治税的内涵及必要性
二、我国税收法律制度的缺陷与不足
三、加强税收法律制度建设，提高依法治税的效率及水平
内 容 摘 要
依法治税包括职权法定、职权与职责统一、法律优先、依法办事四个方面。依法治税是发展社会主义市场经济的客观要求，是增强国家宏观经济调控能力的需要，是确保税务机关依法行政的需要。但当前我国税收法律制度尚有一定缺陷，一是税收立法制度方面，立法体系不明确，立法体制不完备，立法层次不高，立法权限划分混乱；二是税收执法制度方面，税收计划制度干扰了依法治税行为，地方政府对税收执法活动的干预严重，税收征管制度与税收征管队伍效率低下；三是税收司法制度方面，税收司法法规的操作性较差，执行时效性、准确性差。因此，必须加强税收法律制度建设，提高依法治税效率及水平。一是健全税收立法制度，改善治税务局基本环境；二是健全和改进税收执法制度，提高依法治税的效率；三是健全税收司法体系，改进治税环境。
依法治税与我国税收法律制度的完善
所谓依法治税，是指在税权集中、税法统一的前提下，所有应税单位和个人都要依法纳税，政府税务机关要依法征税，社会各方面要协同配合和监督税务机关和纳税人依法征纳，使税收工作、税收秩序沿着法制化和制度化的轨道前进。
一、依法治税的内涵及必要性
（一）依法治税的内涵
依法治税的基本内涵包括四个方面：一是职权法定。即各级税务机关行使国家税收征收管理的权力必须由法律赋予或设定，各级税务机关必须在法律法规的职权范围内活动。二是职权与职责统一。即税务机关的职权作为一种公共权力，是权利与义务的统一，税法不仅可以行使，而且必须行使，不得放弃。三是法律优先。即税务机关在处置一切涉税事务中必须坚持法律优于行政法规和规章制度的原则，与现行涉税法律相抵触的行政法规，地方性法规及规章制度均不得与其对抗。四是依法办事。各级税务机关的一切税收征收管理行为必须以法律或法规为依据，否则不但无效，而且要对无效行政行为承担法律责任。
（二）依法治税的必要性
第一，坚持依法治税，是发展社会主义市场经济的客观要求。一方面依法治税能为发展社会主义市场经济提供可靠的财力保障。税收是国家财政收入的主要来源，只有进一步强化依法治税，保证国家税款及时足额入库，才能为社会主义市场经济体制的完善提供充足的财力保证；另一方面坚持依法治税有利于纳税人的公平竞争。因为公平竞争是市场经济的本质特征，只有坚持实行统一税法，公平税负的原则，反对偷逃税行为，才能为纳税人创造一个公平竞争的外部环境，有利于微观经济的搞活和宏观经济的发展。
第二，坚持依法治税，是增强国家宏观经济调控能力的需要。税收是国家实行宏观经济调控的重要经济杠杆，是保证国家经济健康运行的重要管理手段之一。国家可以通过税种的设立、税目税率的调整以及有关税收政策的制定，改变部门、行业、企业及个人乃至地区间等各经济利益体的分配，进而对整个经济产生影响，从而贯彻国家的政策和政治经济目的，实现对宏观经济的调控意图。坚持依法治税，可以以法律手段来保障国家税收政策的贯彻，从而能增强国家对各经济利益体收入分配的调节能力，进而增强国家的宏观经济调节能力。
第三，坚持依法治税，是确保税务机关依法行政的需要。党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保持公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”由于依法行政的主体是行政机关，国家所颁布的各种法律、法规大多要靠行政机关来执行。一方面行政机关能否正确依法行政，将在总体上决定着能否实现依法治国、建设社会主义法制国家的目标；另一方面行政机关依法行政水平的高低，不仅在一定程度上决定着依法治国能否实现，而且还将直接影响政府的形象和威信。税务机关是国家行政执法机关之一，直接担负着国家宪法、税法所赋予的税收征收和管理的职责。因此，依法行政对税务机关来说就是依法治税，就是在法律、法规许可的范围内千方百计地保证税收任务的完成，确保税收组织财政收入，调节资源配置这两个基本职能的实现。所以，坚持依法治税是依法行政的必然要求。
二、我国税收法律制度的缺陷与不足
改革开放以来，我国税收法律制度建设取得了长足的进展，提高了税收执法的有效性。但是，纵观我国税收法制建设的现状，还存在许多不合理因素，影响我国依法治税的有效开展。
（一）我国税收立法制度的缺陷
第一，我国税收立法体系不明确，立法体制不完备，效力不高。加快税收法制建设，我们首先要面临的就是要建立一个什么样的税收法律体系的问题。由于我国所制定的税收法律法规都是一些单行的法律文件，有关税收中基本的或带有共性的问题就无法确定，如税收的立法原则，执法原则、税法解释原则、税务机构的组织及其权利义务、纳税人的权利义务，税收管辖权、中央和地方税收立法权的划分等等。
第二，我国税收立法层次不高，档次较低。在现有的税法中，除税收征收管理法、外商投资企业和外国企业所得税法，个人所得税法是由全国人大及其常委会制定的外，其余的基本上都是行政法规和规章，以暂行条例和暂行办法的形式公布的。税收立法的行政化趋势影响了税法的效力，削弱了税法的权威性。
第三，税收立法权限的划分比较混乱。我国税收立法权限可分为三个层次：一是最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会有权制定税收法律；二是国务院及其有关职能部门有权制定相应的税收行政法规，主要是根据宪法、法律的规定和全国人大及其常委会的委托，制定的各种特定暂行条例和试行办法；三是拥有地方立法权的省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区的人民政府、经国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会以及国家权力机关授权的地方各级行政机关和有关职能部门，有权制定适用于本地区的地方性税收法规。
我国多元化和多级化的税收立法体制使得税法表现为法律、条例、规定、办法、实施细则等多样化的形式，税收关系只能通过宪法、刑法、经济法、行政法等多个法律部门来共同调整。这样一是模糊了立法权限的内容，使各层次的权力机关及行政机关在税收立法权限上存在重复与交叉现象。二是使我国税收法律、法规、规章之间经常出现相互矛盾，时间上相互冲突的现象。三是使得税收法规的一些具体规定变动过于频繁，确定性差。
（二）我国税收执法制度的缺陷
第一，现行税收计划制度干扰了依法治税行为。长期以来，我国的税收征管是围绕着税收计划来进行的，本应成为税收收入预测的税收计划成为征税的依据，部分税务部门为了确保收入计划的完成，抛弃了对税法的遵从，给纳税主体分解指标下任务，本应按计税依据纳税的纳税人被迫以纳税指标纳税，“包税”、“过失税”等非正常现象随之蔓延。这种以组织收入为中心的税收计划制度实际上弱化了税法法律及法规权威性，干扰了依法治税行为。
第二，地方政府对税收执法活动的干预严重。在现有体制下，虽然税务机构由国家直属管理，但在税收入库、打击税收犯罪、以及房屋修建、车辆管理、子女就业等方面不得不受制于地方政府，税务机构的独立性相对较差，致使税务机构在税收征管时必须考虑地方行政长官的意志，接受地方政府的干预，不能完全按照税收法律法规进行正确的征收管理，从而弱化了税法的收入组织能力和经济调节能力。
第三，税收征管制度与税收征管队伍不能适应社会主义市场经济的要求。目前我国实行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式。这种运行模式增加了纳税人的纳税成本及税务机构的征管成本。另外，我国现有的征收征管队伍素质比较低，不能有效掌握先进的征管手段，阻碍了税收征管制度的改进和完善。
（三）我国税收司法制度的缺陷
目前，我国税务机关的司法权力极为有限，缺乏独立的侦察、预审权等司法活动必备的权力。税收司法活动主要是依靠非专业的公检法部门来完成，效率低下。
第一，有关税收司法法规的操作性较差。现在税务部门同公检法及银行等机构间相互配合的税收司法制度不健全。如《税收征管法》规定对逃避纳税义务的纳税人，税务机关有权书面通知纳税人开户行或其他金融机构暂停支付纳税人相当于应纳税款的金额，扣押、查封、拍卖其价值相当于应纳税款的商品、货物及其他财产。但是，公检法及银行等部门不予配合时，税务机关缺乏有效的手段强制执行，也无法通过司法程序追究有关单位的法律责任。
第二，税务部门行政强制执行的时效性和公检法部门强制执行的准确性存在较大的反差。税务部门强制执行比较简便、灵活、迅速、时效性强，而公检法部门由于缺乏专业性，其执法的准确性及时效性相对较差。由于行政办案和司法办案在程序上的差异，很难保证税务部门申请的涉税事件能够得到迅速有效的处理。
三、加强税收法律制度建设，提高依法治税效率及水平
（一）健全税收立法制度，改善治税务局基本环境
税收立法制度是以税收立法权限及其分配方式为主要内容的制度体系，涉及国家税收立法范围的划分和行使方式。健全税收立法制度是依法治税的根本。
第一，合理确定中央与地方的税收权限，合理划分权力机关与授权机关的税收立法权限。要按照“统一领导，分级管理”的原则，在中央集中领导下赋予地方一定的税收立法权力，充分发挥地方的积极性与主动性。税收“基本法”、中央税、中央和地方共享税及税收征管等程序法的立法权集中在中央；地方性税收及法规可经全国人大或国务院授权由地方权力机关制定。
第二，尽快出台税收基本法，规范现有税收制度的内容。税收基本法的内容要突出税收法规及制度最基本、最具有共性的内容。主要包括税收立法体制、管理体制、税收基本体制、基本原则和基本要素等问题、征纳双方权利义务、税收管辖权、税收征管的基本内容及税收法律责任等等。
（二）健全和改进税收执法制度，提高依法治税的效率
第一，改革税收收入计划制度，增强税收征管的法律性。税收征管活动应根据税收法律法规来执行，而不应简单按照税收收入计划来操作。因此，我们一方面要准确预测税收收入，科学编制税收收入计划，保证税收收入计划能够真实反映实际经济活动。另一方面要改革政府支出制度，使之与税收收入计划基本吻合，防止支出不规则变化影响税收收入的征管。
第二，提高地方税务机构的独立性，减少地方政府对税务机构的干预。一要上收地方税务机构的人事权，成立系统党组织，防止地方政府对税务人员的钳制。二要减少税务机关对地方政府的依赖性，防止地方对征税行为的干预。
第三，改革税收征管制度，提高税收征管效率。一要加大现有税务人员的再培训，提高其业务及政治素质。二要合理引进先进的征管手段，加速电子化进程。
（三）健全税收司法体系，改进治税环境
税收司法是依法治税的关键。为了保证国家税法的权威性、严肃性以及社会对税收法律的绝对遵从，国家应在完善税收立法制度体系的同时，尽快筹划和建立税收司法体系，建立专门的税收司法机构和司法程序，赋予其相对独立的侦察、拘捕、预审、判决等司法权力。设立税务警察机构，准予税警有权保存、携带和使用规定的特殊武器，依法查处殴打、漫骂税务干部、围攻冲击税务机关、伪造、倒卖税收票证和发票等治安案件和刑事案件；设立税务检察院，依法审理公民控告、检举、单位移送及其他逃税、偷税、骗税犯罪案件；设立税务法院，依法审理由税务检察院提起公诉的税务刑事案件及其他涉税行政强制执行案件。组建税收司法机构要注意控制人员编制，降低税收征收成本，可以将现有税务干部中的优秀人员充实到税收司法机构，以公正强硬的税收司法活动来优化治税环境。。
另外，实现依法治税离不开社会公众纳税意识的提高。增强公众的纳税意识，为依法治税提供良好的环境。各级政府及税务机关要加强税收法律法规的宣传教育，同时要增强税务征管活动的透明度，实行税收政策公开、评税定税公开、违章处罚公开，保证社会公众对税务活动有充分的了解和认识。
参 考 文 献
1、《四川税务研究》 2002年第7期
2、《中国税务》 2003年第5期