一、税收流失因素分析
1、纳税人状况因素
2、税收制度缺陷因素
3、税收征管体系不完善因素
4、分税制财政体制因素
5、税收信息化建设滞后因素
二、减少税收流失的对策
1、税收监控机制
2、税务管理机制
3、税收处罚机制
4、纳税服务机制
内 容 摘 要
税收流失困扰着税收，也威胁着国家的经济秩序、经济安全和经济发展，是我国目前乃至今后较长一段时间内不得不面临的一个难点问题。本篇范文由从纳税人状况、税收制度缺陷、税收征管体系不完善、分税制财政体制、税收信息化建设滞后五个因素分析了我国税收流失的原因，提出了建立税收监控、税务管理、税收处罚和纳税服务四大防范机制有效地减少税收流失的对策。
税收流失问题研究
税收流失是指在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款，分为两大类，一类为制度性税收流失，即因税收制度缺陷而形成的税收流失；另一类为管理性税收流失，即因税务管理原因导致的各种偷税、逃税、骗税、越权减免税以及因税收寻租、行政干预、地方保护主义、费挤税造成的税收流失。据统计，目前我国每年税收流失的绝对额均在4000亿元以上，税收流失率大约为26％。(注：《中国税务》2002年11期)税收流失困扰着税收，也威胁着国家的经济秩序、经济安全和经济发展，是我国目前乃至今后较长一段时间内不得不面临的一个难点问题。
一、税收流失的因素分析
（一）纳税人状况因素。纳税人状况是影响税收流失的内在动因，纳税人的状况大体包括纳税意识、办税能力、税收负担三方面。
１．纳税意识。首先是依法诚信纳税意识缺位。由于我国长期以来因税法宣传、税收服务等不到位等原因，纳税人大都习惯被动纳税，征纳双方“博弈”，能骗则骗，能偷则偷，能逃则逃，这就形成了纳税人偷税不以为耻反以为荣，造成自私性税收不遵从和懒惰性税收不遵从。其次是纳税人对税收的认同程度较低。由于用税不透明、腐败等原因，纳税人不能直观感受到税收“用之于民”，造成了纳税人的对立情绪，这是引起纳税人在税收上不遵从的基本原因。从这个角度讲，纳税人的纳税意识，在一定程度上是要靠用税人来培养的。
２．办税能力。由于机构扁平化、税收信息化建设、税务代理等因素，税务机关基本中断了与纳税人的经常性联系，纳税人办税能力主要依靠自身学习和税务机关不定期小范围的培训。纳税人对税收政策、法规的理解不一，办税能力参差不齐，客观上造成了无意识的偷、逃税款。此外，纳税人由于保守商业秘密的需要，有的甚至可能因为有偷骗税等违法行为，需要保守秘密的原因，对中介机构代理办税也不信任，或者对需保密的原始会计资料留一手，造成纳税人在办税过程中出现无意识偷逃税款。
３．税收负担。首先是税收支出直接影响纳税企业、间接影响投资人、经营者和职工个人的既得利益。其次，税收负担加重。1994年税制改革后，纳税人的税收负担变化很大，随着税收秩序的清理整顿，一些减免税被取消，税收执法随意性问题基本得到纠正，不少企业的实际税负由此比税改前加重。从宏观上讲，目前的税收负担是偏低的。但税收加上相当于税收的“费”，实际的税费负担超过其它发展中国家10个百分点左右。(注：《国税调研》2003年第8期)在纳税人素质较低的情况下，过重的税费负担，促使纳税人逃避纳税义务，增加了纳税人的自私性不遵从。
（二）税收制度缺陷因素。1994年的税制改革明显具有阶段性、过渡性的特点，在税种设置上缺乏通盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”，客观上为税收流失提供了“政策依据”。
１．税收政策的导向目标不够明确。在市场经济条件下，国家税收政策的目标应以社会公共利益为标准，税收政策的选择应以产业政策为标准，而不应按纳税人的经济类型进行区别对待，在税收政策上倾斜。尤其对国有企业，税收政策因考虑其负有社会职能而加以倾斜，倾斜的税收政策给其他市场主体带来了不应有的歧视。此外，由于缺乏对政策优惠的控管手段，一些民政福利企业、校办、军工、劳教企业并未将税收优惠用于扩大再生产，最终造成税收不仅没有增加，反而破坏了统一的税收制度，造成了税收的流失及管理的漏洞。
２．税收优惠政策存在漏洞。一是两套企业所得税制并存的问题。内外资企业分别实行两套所得税制，所得税税率虽然基本接近，但在税前扣除项目及税收优惠政策方面仍存在有较大的差别，不利于企业之间平等竞争，也很容易导致假合资等以避税为动机的非市场化的企业行为，造成税收流失。二是部分不具备条件、不应当享受税收优惠的企业想方设法向税收优惠政策靠拢。如部分企业套用资源综合利用等优惠项目，申请减免企业所得税。三是有些企业所享受的税收优惠政策由于时过境迁已经无法发挥其应有的作用，但仍在个别地方继续执行，直接结果是应纳税款的白白流失。四是不少新办企业或多或少地享受着国家或地方政府规定的税收优惠。个别企业通过地方政府特批少缴税或通过即征即退、先征后退、先征收后返还等操作手段达到减轻税收负担的目的。同时，一些地方政府甚至越权擅自制定、出台税收优惠政策作为招商引资的“砝码”，导致税收流失。
３．税收政策还存在种种不成熟与不规范的做法。表现最突出的是目前我国实行“生产型”增值税，由于这种类型的增值税税制设计明显超越我国社会发展水平，不仅征管难度大，征管成本高，而且极易成为违法分子偷逃骗税的目标。税务机关主要是采用以票管税的方法进行税收监控，推行的金税工程也只能管住假专用发票和专用发票的大头小尾，而专用发票代开、虚开却无法管住。税务机关对纳税人的应纳税销售收入的真实状况无法全面、准确掌握和监控，偷税也就无法避免。
４．税收政策的覆盖面不广。现行税制大多立足于商品及劳务课税，对于产权交易中出现的资本利得缺乏严密的政策规定，课税制度存在一定缺陷。主要表现在企业和个人股息、红利的重复征税，有悖税收公平原则，限制了公司税后利润的分配，导致股份公司放弃直接分红派息转而采用转增股本的办法规避税收。又如财产课税问题，1994年的税制改革虽把遗产税和赠与税列为征收范围但实际上并未开征。加之现行的财产税的税负普遍较低 使得财产课税收入占整个财政收入的比重很小,未能充分发挥组织收入、调节财产水平、公平财富的作用。
（三）税收征管体系不完善因素。表现为缺乏税收基础管理环节，税务机关对税源状况和纳税人户籍状况“心中无数”，征收与管理相互脱节，税收征管抓大放小，形成税收征管漏洞，导致税收流失。此外，税法宣传不到位，协税、护税网络不健全，也是造成税收流失的重要原因。
１．税源管理不到位。税源管理的水平直接关系到税收的管理水平，税源管理的好坏直接影响着税收征管的质量，税源管理的程度直接决定着税收入库的进度。当前税源管理存在的主要问题：一是管理观念狭隘。税源管理的地位举足轻重，但从目前情况看，税源的管理工作仍缺乏足够的重视。表现为税源没有专人管理，税源档案资料不全，纳税人的生产经营情况不明等等。税源管理不仅包括税源的日常检查、税源调查、分析预测，还包括对纳税人税务会计、税法的宣传、辅导、培训和普法教育等内容，目前这在不少地方还是空白。二是管理责任淡化。新税制改革后，税源管理改变了原来的专管员管户制度，实现了由管户制向管事制管理模式的转变。但随着机构的收缩，一些税务部门渐渐弱化了税源管理。特别是征管模式转换后，征纳双方直接接触的机会相对减少，有些地方甚至对纳税人的地址、产品、经营等基本情况都一无所知，纳税人是否如实申报无法准确了解。三是管理手段落后。尽管近年来税务系统不断加大对计算机硬件的投入，实现了从纳税登记、税款征收到税款划解全过程的计算机管理，但目前税源的管理工作基本上还处于手工操作阶段，税源管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的发展状况不能运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测。
２．征、管、查缺乏协调运作机制。传统的税收征管模式建立在税务机关对纳税人直接“管”的基础上，但随着生产经营者数量的巨增，传统的税收征管模式已不能完全适应经济形势发展的需要。目前，在税收征管过程中存在的主要问题是征、管、查专业化管理格局虽已形成，但还没有高效地运转起来，离信息化支撑下专业化管理的要求还有较大差距，特别是在业务重组和流程优化上还有许多需要进一步完善的地方。征管查各系列之间的职能、职权、职责划分不够清晰，权责不够对称，衔接不够紧密，制约不够严密，征管环节间还不同程度地存在相互隔离、脱节现象，影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力的发挥。
３．个体税收征管漏洞较多。由于个体税收多采取定期定额征收方式，在核定个体户销售额时，缺乏科学、合理、统一、有效的办法，核定方法和标准五花八门、各不相同，加之人为因素干扰，必然使行业之间、地区之间、户与户之间存在税负不平衡。一方面造成了国家税款的流失，另一方面也引起纳税人不满。
（四）分税制财政体制因素。由于现行的分税制财政体制保留了旧体制的特征，“基数法”照顾了原有的财政分配利益格局，加之财政大包干制的“一省一率”、“一省一额”的作法，财政贡献与经济贡献不成比例，客观上诱发地方保护主义，出现轻税重费、“藏富于民”、越权减免税等现象。
一方面，将税收政策作为砝码。个别地方把培育税源等同于擅自减免税收，吸引外部投资。在引资过程中，并不注重外来资金投入的方向、效果，以及是否符合本地区经济结构调整的需要等，片面追求资本流入量，争相给予各种优惠待遇，导致区域间的税收竞争，使正常流动的资本成为一种“紧俏商品”，流入到那些能给予它更多优惠的区域。一些地方政府为了吸引更多的外资，千方百计滥用政策优惠，甚至不惜以私自减免税收为诱饵，干预税务部门的征税行为。使原本为经济服务的税源引进，演变成一场名副其实的税源争夺战，导致税收的大面积流失。
另一方面，“放水养鱼”，应收不收或少收税款。在一些落后地区和老工业基地，面对经济发展的困难和企业的大面积亏损，为了保护龙头企业和具有象征意义的老国有企业，地方上不是依靠加强企业管理、转换经营模式、加快结构调整等来练好“基本功”，而是从国家税收上打主意，要求减免税收，维持企业的生存。在发达地区，税源相对充裕，一些税务部门在已完成当期任务的情况下，故意应收不收或应收少收，以期为将来争得一个较小的任务基数完成税收任务。
（五）税收信息化建设滞后因素。近年来我国的税收征管正朝着“以计算机网络为依托”的目标迈进，但总体上讲，利用信息技术还不能完全实现各类税收的有效控管，统一、快捷、规范的税收信息监控、处理、反馈系统尚未真正建立。尤其是随着电子商务的发展和日趋成熟，越来越多的企业搬到网上经营，其结果是一方面带来传统贸易方式的交易数量的减少，使现行税基受到侵蚀，另一方面由于电子商务是一个新生事物，税务部门的征管及信息化建设跟不上其发展，造成了网上贸易的“征税盲区”，税收审计稽查失去了最直接的纸质凭据，也无法进行有效追踪，从而助长了偷逃骗税活动，网上贸易的税收流失问题十分严重。据国家税务总局的保守估计，近年网上交易每年造成税收流失约10亿元，并以每年40％的速度增长(注：《中国税务报》2003年11月5日)。
二、减少税收流失的对策
如何有效地减少税收流失，笔者认为重在建立四大防范机制：税收监控机制、税务管理机制、税收处罚机制和纳税服务机制。
（一）建立严密的税收监控机制
１．理顺机构设置，明确职责范围，为强化税源管理提供组织保障。建议在国家税务总局和省一级税务局，按税种类型和职能分工相结合模式设置内部机构；在地市级和县级税务局，按职能分工和纳税人类型相结合模式设置内部机构。市级税务局应设立专门负责重点税源户监管的机构，县级税务局直接负责对重点税源户的监管，县以下不再设分局，恢复中心税务所建制。在理顺机构设置的同时，明确各机构的职责范围，实现四个“统一”，即统一机构名称，统一机构职能，统一征管流程，统一征管软件，规范征管工作。
２．建立统一的纳税人登记代码及其管理制度。建立和完善全国统一的纳税登记代码制度，对个人和企业法人都由税务机关分配给唯一的纳税代码，明确该代码的使用范围和管理要求，使该代码与企业、个人的生产经营活动、社会信用等情况相关联，以便建立税收管理信息网络，实现信息共享和系统控制。建立该项制度的目标是，能够及时发现未登记纳税人，使应登记的纳税人与实际登记的纳税人之间的差距最小，解决目前存在的漏征漏管问题。
３．完善重点税源管理办法。目前国家税务总局已经制定出台了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》，首次建立起了全国统一的重点税源监控体系。当前急需解决的是根据税收管理的目标和系统管理的要求，进一步完善纳税人申报制度，特别是要明确重点税源纳税人自行申报资料的内容，制定统一的税务会计报表，规范申报表格式，加大纳税人如实申报的义务，通过强化这一环节，尽量收集有效的税源管理信息，堵塞信息不对称带来的管理上的漏洞。
４．实行税源分类管理。一是对重点税源实行重点监控网络管理。对金融保险、电信、石油等行业运用财务软件的企业，根据行业特点、软件难易程度分行业分别培养税务管理人员，其职责就是专门研究企业软件，根据企业相关数据开展纳税评估，不断提高稽核水平。二是对市场税源实行集中征收，划片管理。管理的主要职责就是催报催缴、税法宣传、清理漏征漏管，而不负责征收。管理措施是抓住大户，推行建账建制；管住中户，完善核准定额；稳定小户，实行简便征收。三是对零星税源实行源泉控管综合治理。对固定业户加强户籍管理，实行源泉控管。对集贸市场税收加强部门配合，实施综合治理。对临时户加强社会监控，健全防范体系。四是对特殊税源实行跟踪监控，定期清理。特殊税源包括关、停、并、转企业、失踪户、挂靠户、非正常户，对这部分税源按地域分户到人，实行行业监控和户籍管理，定期开展清理。如果出现关、停、并、转等情况，提前介入依法对应征税款进行清算，防止税源流失。
５．为适应入世后新的经济形势，防止税收流失，需要完善的税收政策：适应全球经济一体化的要求，完善有关跨国公司的税收政策，对转让定价、国际资本流动、税收抵免、税收饶让的有关问题进一步研究，正确把握鼓励跨国公司直接投资和防止国际避税的尺度；完善国际服务贸易的税收政策，包括金融机构国际间业务、跨国证券投资、电信的跨国服务、咨询业的劳务发生地认定等等；加强网际税收信息交换，制定有关电子商务的税收对策，防止这种新型贸易方式造成的税收流失。
（二）建立高效运作的税收管理机制
１．规范纳税申报管理。一是适当增加纳税申报表的经济财务指标，提高纳税申报管理的针对性和有效性。二是积极推行纳税人税务代码制和存款实名制，提高纳税申报质量。三是规范征管资料。对纳税人的税务登记、纳税申报、发票使用、违章处罚等全部纳税情况，实行分户分类管理，形成一整套规范化的征管资料。
２．设立失踪户、漏征漏管户清查的职能部门。失踪、漏征漏管现象是制约当前税收工作有效开展的一个“瓶颈”，即使开展经常性的漏征漏管户清查行动，也无法根治。有效的管理办法是成立失踪户、漏征漏管户清查部门，专门从事漏管户清查工作，根据从工商、商检等有关部门获得的资料实地检查，对未办理税务登记证的业户及时催办。
３．制定规范的核定征税程序。通过规范核定征税程序，可以有效地避免核税的随意性。具体要求包括：对定税文书作出统一规定，并对定税程序进行细化，落实各环节工作责任；核税人员定期开展辖区业户经营情况的调查分析及定税后的跟踪管理；开发“双定户”核定征税比较分析系统，逐步实现核定征税管理由手工向计算机管理转化，使定额的确定和调整由计算机经过计算和比较后得出，减少定税的人为主观因素；实施定税工作政务公开，自觉接受纳税人和社会各界的监督。
４．加强税收信息化建设。重点做好三个方面的工作：一是在税务系统内部构建数据处理中心，对内部各类征管信息进行采集、加工、处理，提供准确的信息产品，在此基础上，实施信息集中处理，构建总局、省局和市局三级税收信息处理平台，打破“信息特权”，提高征管监控能力和上下级之间、部门之间的税收信息共享水平；二是强化外部相关信息采集，通过与有关单位部门联网、构建政府——税务信息交换平台等形式，提高税务机关和外界信息使用相对人的信息共享程度和信息资源利用水平；三是在加大金税工程建设力度的同时，积极推行金融税控收款机，动态监控税源，解决好跨行业涉税信息互通互接问题，创造社会公平税赋和公平竞争环境。
５．规范政府管税。牢固树立法制观念和全局意识，正确处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重、维护和支持税务机关依法治税；切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，为税务机关依法治税撑腰壮胆；严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不得超越权限擅自更改、调整、变通国家税收政策，不得以任何借口和理由，干扰和影响税务机关公正执法。对地方行政领导自立章法、变通税收政策、截留国家税款、混淆入库级次的，应依法追究；对于干扰税收执法、为纳税人说情包庇的，既要承担行政责任，也要承担法律责任。
（三）建立奖惩分明的税收处罚机制
１．强化税务稽查。一是要加强税务稽查队伍建设，提高队伍素质，培养“专家型”稽查人员，建设一支政治合格、作风过硬、业务熟练、执法公正、服务优良的税务稽查队伍。二是要实行严厉的处罚制度。纳税人发生偷、逃、骗税等行为，尤其是自私性不遵从，一经查实，应予重罚，该追究刑事责任的要坚决追究，增大违法风险，以提高不遵从的成本。三是要在法律上适当增加税务部门查案办案的特许权，建立快速的稽查反应机制，畅通税务案件侦查、审判的渠道，提高税务案件惩处力度。
２．严格执法过错责任追究制。建议在总结各地试点经验的基础上，配合机构设置和职能的统一调整，建立全国统一规范的税务行政执法责任制，就执法依据、执法职责及执法程序作出明确规定，并制定统一的税务执法文书，规范税收执法行为，做到执法依据公开、执法程序公开、处罚结果公开、行政救济公开、服务标准公开，加大依法治税的力度，为市场行为主体提供公平竞争的税收环境。同时，在机构内部，要建立税务行政执法检查监督制度、税务行政执法评议考核制度、税务行政执法责任追究制度、税务行政执法教育培训制度、税务行政执法公示制度等，以便于上级对下级工作的指导监督、部门之间的相互监督以及社会公众对税务机关的监督，确保管理职责的落实。
３．建立和完善评税规程。借鉴国外经验，我们在对纳税人提供的纳税资料进行评估时，必须要重视策略和方法。一方面要加强在信息不对称条件下的税收评估情报研究，另一方面要在信息不对称条件下完善税收评估体系的基础支持。同时，在纳税评估时应把握好两个界限：一是与纳税申报审核的区别；二是与税务稽查的区别。纳税评估是介于税款征收和税务稽查之间的“过滤网”，对纳税评估出有问题的纳税人也应给予自我整改的机会，对拒不整改的才移送稽查环节。
（四）建立良好的纳税服务机制
发达国家税收流失率相对较低的经验证明，为纳税人服务是税收征管的基础，基础工作做得越好，其他征管工作量就越小。针对我国目前的征管状况，必须把建立服务机制作为确保纳税人依法诚信纳税的前提和保证。一是加大税法宣传力度，提高纳税人对税法的认知度。要完善宣传普及税法的渠道、方式、手段，注重“纳税是义务，偷税是违法”法律理念的宣传。从纳税人、征税人、用税人的角度，加强税法的宣传，提高纳税服务，合理使用税款，建立一个统一完整的依法纳税环境。二是要为纳税人提供便捷的税收服务。科学设置集中征收后的申报纳税受理点，积极推行多元化申报纳税，解决好集中征收和方便纳税人的矛盾。在国税、地税机构健全的区域建立联合办税服务厅。充分发挥计算机网络的信息优势，建立税务信息公告制度，疏通纳税人了解税收制度的渠道。同时，将为纳税人服务的必要经费列入税收成本，提供建立为纳税人服务体系的物质保障。三是要让纳税人熟悉办税程序。重点是明确办事程序，简化办事环节，提供高效服务。通过推行网上申报、网上办税，打破办税的时空界限，为提高纳税遵从提供便利条件。四是要切实维护纳税人权益。税收工作要体现对纳税人的人文情理关怀，赋予纳税人以法律、人格、执法、服务等方面平等的地位，建立和完善争议调解和纠错机制、赔偿机制等，使纳税人感受到在履行义务的同时，其合法权益也受到保护，从而激发他们主动申报纳税的热情，有利于从源头上减少税收流失。
参 考 文 献
1、《中国税务》，国家税务总局中国税务出版社，1999年-2004年
2、《中国税务报》，国家税务总局中国税务出版社2002年-2004年
3、《国税调研》， 四川省国家税务局税务出版社 2003年8-10期
4、《税收指南》，四川省国家税务局税务出版社 2001年-2004年
5、《国税信息》，四川省国家税务局税务出版社 2003年3-5期