税收流失的因素分析
（一）我国税收流失非正式的制度因素
（二）我国税收流失正式的制度因素
（三）税收征管体系不完善因素
（四 ）税收信息化滞后因素
减少税收流失的对策
建立严密的税收监控机制
建立高效运作的税收管理机制
建立奖惩分明的税收处罚机制
建立良好的纳税人服务机制
内 容 摘 要
税收流失是指在一定的税收制度下国家对所有经济活动所产生的收入应征而未征的税款,分为两大类:一类为制度性税收流失;另一类为非制度性税收流失,即因税务机关管理原因导致的各种偷税、逃税、骗税、越权减免税以及因税收寻租、行政干预、地方保护主义、费挤税造成的税收流失.据统计,目前我国每年税收流失的绝对数均在4000亿以上,税收流失率大约在26%.因此,税收流失是我国目前乃至今后较长一段时间内不得不面临的一个难点问题.
税收流失 因素分析 税收制度管理机制
税收流失的因素分析
（一）我国税收流失非正式的制度因素。新制度经济学家认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三部分构成。其中非正式约束是指人们的长期的社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束性规则。从这个角度上来看，税收的非正式约束是指人们在长期的社会经济发展中形成的关于税收的价值观念、道德观念、纳税意识和行为习惯等。而非正式制度不足正是造成我国税收流失的一个重要因素。
公众普遍缺乏诚信的价值观念是我国税收流失的原因之一。
世界存在多种文化体系，由此决定的非正式制度安排无疑存在差别，但从大类划分不过两类：一类为高信用度社会，另一类为局部信用社会或低信用社会。西方大多数国家属于高信用度社会，中国则被界定为低信用度社会。近年来我国社会主义时常经济有了长足的发展，受到西方自由主义经济的影响，我国政府大范围的推行市场化、经济自由化，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上，使我国的社会风气受到了影响，致使民众的道德水准有所下降，人们为了追逐利润而践踏法律，有损社会公德的想象大量出现，在现实生活中，纳税人造假、欺骗等手段以求达到偷税漏税目的的现象屡见不鲜。审计部曾组织17个驻地方特派员办事处，对17个省、区、市税源比较集中的35个市（地）税务机关2002年至2003年9月税收征管情况进行了审计调查，重点抽查了788户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠执行以及税收流失等情况。结果显示，788户企业中有100户企业核算，申报不是，骗取税收优惠等问题。由此少缴税款14.25亿元。
公众纳税意识薄弱是导致税收流失的又一主观原因。
当前我国大多数人都没有受过税收方面的系统教育，以法制为核心的公民纳税意识还没有建立起来，纳税人大多都对税收存在较大的抵触情绪，没有很强的赋税观念，生活中有很多人对“缴税”认识很模糊，认识不到纳税的必要性，往往为了自身的经济利益，采用各种手段来逃避或反抗税收，这样以来，税收流失也就成了不可避免的事情。根据有关部门在北京、上海、南京等九个大城市调查资料显示：我国有半数以上人没有纳税经历，纳过税的人仅占被调查人数的48.7%，领取工资或取得收入，想到纳税的人仅占被调查人数的12.6%，从没有想到纳税的却占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过界限时才会想到。
我国税收流失的正式制度因素。正式制度是指人们有意识的创设并通过国家等组织正式确立的一系列政策法规；它包括政治规则、经济规则和各种合同契约。造成我国税收流失的制度因素是我国的基本税收制度尚不够完善，为不法分子创造了客观条件。1994年的税制改革明显具有阶段性、过度性的特点，在税种设置上缺乏头盘考虑，部分税种在系统性、协调性、适应性和可操作性上“先天不足”，客观上为税收流失提供了“政策依据”。特别是入世以来，更需要一部与我国迅速发展的市场经济相适应的基本税收制度。 所以需要对我国现行的税制进行改革和完善。
1、税收法律体系不够完善。我国现行的税收法律法规都是一些单行的税收法律文件，尚没有一部对一般和共同的税收问题作出统一规定的《税收基本法》，一些最基本最重要的问题没有得到法律的认可，有关税收中的一些基本的法律问题没有作出规定，如税法的定义、税收的目的、立法原则、执法原则、解释原则、构成要素、税收立法权、税收执法权都没有明确的规定，无论税收立法还是执法都会产生不利的影响。
2、现行税收立法级次较低。目前，除《税收征管法》，《外商投资企业和外国企业所得税法》，《个人所得税法》，《农业税条例》等由国家立法机关制定的外，其他的税法是由国务院，国务院主管部门财政部或国家税务总局制定的一些暂行条例和暂行规定等。立法的档次低，权威性差，导致立法的程序简单，法律变化频繁，执法的随意性增大等缺陷。
3、现行的税收法律法规的内容不尽科学合理。主要体现在三个方面：（1） 税收制度建设中存在理论与实际脱节的现象，有些规定从理论上是可行的，但在实践中却难以贯彻执行，从而造成偷税。如增值税中一般纳税人和小规模纳税人的认定。（2）目前税制中有太多太滥的税收优惠和减免。我国目前税收优惠政策制定主体的多元化和软约束性，各种各样的区域性优惠，不同产业不同行业优惠，所得税、增值税、营业税上都有优惠，直接优惠多，间接优惠少。太多太滥的优惠和减免，不仅使我国的实际税率与名义税率相违背，而且严重影响了我国税收负担，破坏了税法的严肃性，使各种非法越权减免，直接导致国家税收的流失。（3）税率设置尚存在不合理之处。我国目前的个人所得税税率就过于复杂、多样，这往往带来同样的收入归属不同的课税项目，使得纳税不相等，回诱使许多人进行收入的转换，以达到少纳税的目的，税收流失也在所难免。
4、我国税收法律法规与其相应的法律法规不配套。 当前我国税收执法中，由于缺乏相关的法律法规的支持，税收执法相当的困难，应收的税收不能收足收够，致使大量的饿税收流失。这一现象在个人所得税上表现的尤为严重。
5、税收政策设计上尚存在一定的缺陷。在我国运用税收政策手段的配合财政支出政策取得明显效果的同时，在税收政策运用中也存在一些问题。有些税收政策出台前，政府对纳税人在既定政策下的行为选择缺乏预见性，加大了税收征管的难度，增加了税收成本，为偷税漏税者提供了空间。如国家出台的对下岗失业人员的税收优惠政策，鼓励下岗失业人员再就业，鼓励企业安置下岗人员的意图是明显的，但在执行过程中，出现了纳税人更换经营业主，或重新注册，或办理假下岗优惠证，使自己的生产经营享受减免税的优惠，造成了税收的流失，扰乱了税收秩序。而要对业主进行识别，清理整顿，势必要加大税收征管的难度，增加税收成本。
税收征管体系不完善因素。表现为缺乏税收基础管理环节，税务机关对税源状况和纳税人户籍状况“心中无数”，征收与管理相互脱节，税收征管抓大放小，形成税收征管漏洞，导致税收流失。此外，税法宣传不到位，协税、护税网络不健全，也是造成税收流失的重要原因。
税源管理不到位。税源管理的水平直接关系到税收的管理水平，税源管理的好坏直接影响着税收征管的质量，税源管理的程度直接决定着税收入库的进度。当前税源管理存在的主要问题：一是管理观念狭隘。税源管理的地位举足轻重，但从目前情况看，税源的管理工作仍缺乏足够的重视。表现为税源没有专人管理，税源档案资料不全，纳税人的生产经营情况不明等等。税源管理不仅包括税源的日常检查、税源调查、分析预测、还包括对纳税人税务会计、税法的宣传、辅导、培训和普法教育等内容，目前这些在不少地方还是空白。二是管理责任淡化。新税制改革后，税源管理改变了原来的专管员管户制度，实现了由管户制征管制度，实现了由管户制向管事制管理模式的转变。但随着机构的收缩，一些税务部门渐渐淡化了税源管理。特别是征管模式转换后，征纳双方直接接触机会相对减少，有些地方甚至对纳税人的地址、产品、经营等情况一无所知，纳税人是否如实申报无法准确了解。三是管理手段落后，尽管近年来税务系统不断加大对计算机硬件的投入，实现了从纳税登记、税款征收到企业划解税款全过程的计算机管理，但目前税源的管理工作基本上还处于手工操作阶段，税源管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的发展状况不能运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测。
征、管、查缺乏协调运做机制。传统的税收征管模式建立在税务机关对纳税人直接“管”的基础上，但随着生产经营者数量的不断增加，传统的税收征管模式已经不能完全适应经济形式发展的需要。目前，在税收征管过程中存在的主要问题是征、管、查专业化管理格局虽然已经形成，但还没有高效的运转起来。离信息化支撑下的专业化管理的要求还有较大差距，特别是在业务重组和流程优化上还有许多需要进一步完善的地方。征、管、查各个环节之间的职能、职权、职责划分不够清晰，权责不够对称，衔接不够紧密，制约不够严密，征管环节间还不同程度地存在相互隔离、脱节现象，影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力的发挥。
个体税收征管漏洞较多。由于个体税收多采取定期定额征收方式，在核定个体湖销售额时，缺乏科学、合理、统一、有效的办法。核定方法和标准五花八门、各不相同，加之人为因素干扰，必然使行业之间、地区之间、户与户之间存在税负不平衡。一方面早成了国家税款的流失，另一方面也引起了纳税人的不满。
引更多的外资，千方百计滥用政策优惠，甚至不惜以私自减免税收为诱饵，干预税务部门的征税行为。使原本为经济服务的税源引进，演变成一场名副其实的税源争夺站，导致税收的大面积流失。
税收信息化建设滞后因素。近年来我国的税收征管体制正朝着“以计算机网络为依托”的目标迈进，但总体上讲，利用信息技术还不能完全实现各类税收的有效控管，统一、快捷、规范的税收信息监控、处理、反馈系统尚未真正的建立。尤其是随着电子商务的发展和日趋成熟，越来越多的企业搬到网上经营，其结果是一方面带来传统贸易方式的交易数量的减少，是现行税基受到侵蚀，另一方面由于电子商务是一个新生事物，税务部门的征管及信息化建设跟不上其发展，造成了网上贸易的“征税盲区”，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，也无法进行有效的追踪，从而助长了偷逃骗税活动，网上贸易的税收流失十分严重。据国家税务总局的保守估计，近年来网上交易每年造成税收流失约10亿元，并以每年40%的速度增长。
二、减少税收流失的对策。
如何有效地减少税收流失，我认为重在建立四大防范机制：税收监控机制、税务管理机制，纳税服务机制和税收处罚机制。
建立严密的税收监控机制。
1、理顺机构设置，明确职责范围，为强化税源管理提供组织保障。建议在国家税务总局和省一级税务局，按税种类型和职能分工相结合模式设置内部机构；在地市级和县级税务局，按职能分工和纳税人类型相结合模式设置内部机构。市级税务局应设立专门负责重点税源户监管的机构，县级税务局直接负责对重点税源户的监管，县以下不再设分局，恢复中心税务所建制。在理顺机构设置的同时，明确各机构的职责范围，实现四个“统一”，即统一机构名称，统一机构职能，统一征管流程，统一征管软件，规范征管工作。
建立统一的纳税人登记代码及其管理制度。建立和完善全国统一的纳税登记代码制度，对个人和企业法人都由税务机关分配给唯一的纳税代码，明确该代码的使用范围和管理要求，使该代码与企业、个人的生产经营活动、社会信用等情况相关联，以便建立税收管理信息网络，实现信息共乡和系统控制。建立该相制度的目标是，能够及时发现未登记纳税人，使应登记的纳税人与实际登记的纳税人之间的差距最小，解决目前存在的漏征漏管问题。
3、完善重点税源管理办法。目前国家税务总局已经制定出台了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》，首次建立起了全国统一的重点税源监控体系。，当前急需解决的是根据税收管理的目标和系统管理的要求，进一步完善纳税人申报制度，特别是要明确重点税源纳税人自行申报资料的内容，制定统一的税务会计报表，规范申报表格式，加大纳税人如实申报的义务，通过强化这一环节，尽量收集有效的税源管理信息，堵塞信息不对称带来的管理上的漏洞。
实行税源分类管理。一是对重点税源实行重点监控网络管理。对金融保险、电信、石油等行业运用财务软件的企业，根据行业特点、软件难易程度分行业分别培养税务管理人员，其职责就是专门研究企业软件，根据企业相关数据开展纳税评估，不断提高稽查水平。二是对市场税源实行集中征收，划片管理。管理的主要职责就是催报、催缴、税法宣传、清理漏征漏管，而不负责征收。，管理的措施是抓住大户，实行建帐建制；，管住中等户，完善核准定额；稳定小户，实行简便征收。三是对零星税源实行源泉控管综合治理。对固定业户加强户籍管理，实行源泉控管。对集贸市场税收加强部门配合，实施综合治理。对临时户加强社会监控，健全防范体系。四是对特殊税源实行跟踪监控，定期清理。特殊税源包括关、停、并、转企业、失踪户、挂靠户、非正常户，对这部分税源按地域分户到人，实行行业监控和户籍管理，定期开展清理。如果出现关、停、并、转等情况，提前介入依法对应征税款进行清算，防止税源流失。
完善的税收政策。为适应入世后新的经济形式，防止税收流失，需要完善的税收政策：适应全球经济一体化的要求，完善有关跨国公司的税收政策，对转让定价，国际资本流动，抵免税收、税收的饶让等有关问题进一步研究，正确把握鼓励跨国公司直接投资和防止国际避税的尺度；完善国际服务贸易的税收政策，包括金融机构国际间业务、制定有关电子商务的税收对策，防止这种新型贸易造成的税收流失。
（二）建立高效运作的税收管理机制
1、规范纳税申报管理。一是适当增加纳税申报表的经济财务指标，提高纳税申报管理的针对性和有效性。二是积极推行纳税人税务代码制和存款实名制，提高纳税申报质量。三是规范征管资料。对纳税人的税务登记、纳税申报、发票使用、违章处罚等全部纳税情况，实行分户分类管理，形成一整套规范化的征管资料。
2、设立失踪户、漏征漏管户清查的职能部门。失踪、漏征漏管现象是制约当前税收工作有效开展的一个“瓶颈”，即使开展经常性的漏征漏管户清查行动，也无法根治。有效的管理办法是成立失踪户、漏征漏管户清查部门，专门从事漏管户清查工作，根据从工商、商检等有关部门获得的资料实地检查，对未办理税务登记的业户及时催办。
制定规范的核定征税程序。通过规范核定征税程序，可以有效地避免税款核定的随意性。具体要求包括：统一规定核定税款文书，并对定税程序进行细化，落实各环节工作责任；核定税款人员定期开展辖区业户经营情况的分析调查及定税后的跟踪管理；开发“双定户”核定征税比较分析系统，逐步实现核定征税管理由手工向计算机管理转化，使定额的确定和调整由计算机经过计算和比较后得出，减少定税的人为主观因素；实施定税工作政务公开，自觉接受纳税人和社会各界的监督。
加强税收细心化建设。重点作好三个方面的工作：一是在税务系统内部构建数据处理中心，对内部各类纳税人征管信息进行采集、加工、处理，提供准确的信息产品，在此基础上，实施信息集中处理，构建总局、省局和市局三级税收信息处理平台，打破“信息特权”，提高征管监控能力和上下级之间、部门之间的税收信息共享水平；三是加大金税工程建设力度的同时，积极推行金融税款控制收款机，动态监控税源，解决好各企业跨行业涉税信息互接的问题，创造社会公平税负和公平竞争环境。
规范政府管理税。牢固树立法制观念和全局意识，正确处理国家利益和地方利益、全局利益与局部利益、执行政策与完成计划任务的关系，充分尊重、维护和支持税务机关依法治税，切实加强对税收工作的领导，经常听取税收工作汇报，帮助协调解决税收执法中遇到的困难和问题，为税务机关依法治税撑腰壮胆；严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定，不得超越权限擅自更改、调整、变通国家税收政策，不得以任何借口和理由，干扰和影响税务机关公正执法。对地方行政领导自立章法、变通税收政策、截留国家税款、混淆入库级次的，应依法追究；对于干扰税收执法、为纳税人说情包庇的、既要承担行政责任，也要承担法律责任。
（三）建立奖惩分明的税收处罚机制
1、强化税务稽查。一是要加强税务稽查队伍建设，提高队伍素质，培养“专家型”稽查人员，建设一支政治合格、作风过硬、业务熟练、 执法公正、服务优良的税务稽查队伍。二是要实行严厉的处罚制度。纳税人发生偷、逃、骗税等行为，尤其是私自性不遵从，一经查实，应予重处，该追究刑事责任的要坚决追究，增大违法风险，以提高不遵从的成本。，三是要在法律上适当增加税务部门查案办案的特许权，建立快速的稽查反应机制，畅通税务案件侦查，审判的渠道，提高税务案件惩处力度。
严格执法过错责任追究制。建议在总结各地试点经验的基础上，配合机构设置和职能的统一调整，建立全国统一规范的税务行政执法责任制，明确规定执法依据、执法职责及执法程序，并制定统一的税务执法文书，规范税收执法行为，做到执法依据公开、执法程序公开、处罚结果公开、行政救济公开、服务标准公开，加大依法治税的力度，为市场行为主题提供公平竞争的税收环境。同时，在机构内部，要建立税务行政执法检查监督制度、税务行政执法评议考核制度、税务行政执法责任追究制度、税务行政执法教育培训制度、税务行政执法公示制度等，以便于上级对下工作的指导监督、部门之间的相互监督以及社会公众对税务机关的监督，确保管理职责的落实。
建立完善评估税规程。借鉴国外经验，我们在对纳税人提供的资料进行评估时，必须要重视策略和方法。一方面要加强在信息不对称条件下的税收评估情报研究，另一方面要在信息不对称条件下完善税收评估体系的基础支持。同时在纳税评估是应把握好两个界限：一是与纳税申报审核的区别；二是与税务稽查的区别。纳税评估是介于税款征收和税务稽查之间的“过滤网”，对纳税评估出有问题的纳税人应给予自我整改的机会，对拒不整改的才移送稽查环节。
（四）建立良好的纳税人服务机制。
发达国家税收流失率相对较低的经验证明，为纳税人服务是税收征管的基础，基础工作做得越好，其他征管工作量就越小。针对我国目前的征管状况，必须把建立服务机制作为确保纳税人诚信依法纳税前提和保证，一是加大税法宣传力度，提高纳税人对税法的认知度。要完善宣传普及税法的渠道、方式、手段，注重“纳税是义务，偷税是违法”法律理念的宣传。从纳税人、征税人、得益人的角度加强税法的宣传，提高纳税服务，合理使用税款，建立一个统一完整的依法纳税环境。二是要为纳税人提供便捷的税收服务。科学设置集中征收后的申报纳税受理点，积极推行多元化申报纳税，解决好集中征收和方便纳税人的矛盾。在国税、地税机构健全的区域联合办税服务厅。充分发挥计算机网络的信息优势，建立税务信息公告制度，疏通纳税人了解水制度的渠道，同时，将为呐喊岁人服务的必要经费列如税收成本，提供建立为纳税人服务体系的物质保障，三是要让纳税人熟悉办税程序，建立税务信息公告制度，疏通纳税人了解税收制度的渠道。同时，将为纳税人服务的必要经费列入税收成本，提供建立为纳税人服务体系的物质保障。三是要让纳税人熟悉办税程序。重点是明确办事程序，简化办事环节，提供高效服务。通过推行网上申报、网上办税，打破办税的时空界限，为提高纳税遵从提供便利条件。四是要切实维护纳税人权益。税收工作要体现对纳税人的人文情理关怀，赋予纳税人以法律、人格、执法、服务等方面的平等的地位，建立和完善争议调节和纠错机制、赔偿机制等，使纳税人感受到在履行义务的同时，其合法权益也受到保护，从而激发他们主动申报纳税的热情，有利于从源头上减少税收流失。
此外，加强税收征管，提高税收征管效率是减少税收流失的一个重要途径。一要树立先进的税收理念，改革和完善现有税收征管体制、机制、制度，改进税收管理手段，完善税收管理方式，全面提高征管质量和效率。二要充分发挥现代信息技术在税收征管、执法领域的作用，加强税源信息的采集、分析和对纳税活动的动态监控，使税收征管建立在“精、深、细、严、实”的基础上 把该收的税款都收起来。三要认真贯彻落实国家税务总局提出的“1+3”工作思路，牢固树立起从经济到税收的观念，坚持做好依法治税、从严治税、科技加管理“三篇文章”，提高税收工作整体水平。四要加快构筑适应新形式需要的税务代理体系，通过税务中介机构的合法介入，形成诚信依法纳税机制，不断推动税收征管和税收执法工作向前发展。
参 考 文 献
《国税调研》2003年1-12期（国家税务总局主办）
《中国税务报》2003年1-12期（国家税务总局主办）
《中国税务》2003年—2005年1-12期（国家税务总局主办）
《税务研究》2003年1-12期（国家税务总局主管，中国税务协会会刊）
贾少华，税收流失问题研究[M].北京 ：中国财经出版社 2001
李忠，税收流失的博弈分析[J]。财经问题研究2001
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牛华勇，我国税收流失原因的制度分析[J]，涉外税务