目 录
一、我国税收征管模式的历史沿革
二、当前税收征管模式存在的主要问题
三、充实和完善现行税收征管模式的对策思考
四、结论
内 容 摘 要
我国现代经济发展的特点，决定了税收征管的重点在城市。目前，在各地开展的新一轮征管改革，实际上也是以城市为中心的税收征管改革。改革的指导思想是坚持信息化加专业化的方向，构建信息化支持下的税收征管新格局。以城市为中心的征管改革，往往忽视税收征管受社会经济、税收制度和税收环境的制约，对制约征管改革的因素，不彻底的分税制下的中央税系和地方税系呈现各自不同的特点，存在不同的问题，因此建立一个比较完善和优化的征管模式，是推进征管改革需要解决的首要问题。近年来，各方面结合税收征管工作中出现的新情况和新问题，针对税收征管的漏洞和薄弱环节，对新的税收征管模式的表述提出了一些不同的看法，对新的征管模式产生了一系列争论。新的征管模式实行时间不长，改革还在进行之中，对其成效和存在的问题都还难以作出全面的分析和判断。有待于我们做进一步的研究和探讨。
税收征管模式问题研究
税收征管模式是税务机关为了实现其税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范形式，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。这种组合形式总是随着社会经济的发展和税收工作实践的丰富而不断完善和优化。管理模式是管理工作的指南，税收征管模式对税收征管工作无疑具有重要的指导作用。为此，本文就如何建立一个比较完善和优化的税收征管模式作一些分析和探讨。
一、我国税收征管模式的历史沿革
新中国建立以来，我国税收征管模式由传统的征管模式到新征管模式的建立主要经历了三个阶段。
（一）、50年代实行的征管查三合一的征管模式。也就是专户管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管查合一”。其征收管理组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济类型、行业或地域等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专户管理，税款征收方式为税务人员上门催缴。
（二）、80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的快速发展已不相适应。为此，国家税务总局从1988年起进行了以建立征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些地方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。
（三）、1997年为适应社会主义市场经济体制的发展，国家税务总局提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式。新征管模式先是在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进。2000年全国税务工作会议提出了“科技加管理”的工作方针，对以信息化建设为依托，整体推进征管改革、机构改革、人事制度改革等三项改革进行了总体部署。随后，国家税务总局又提出要建设全国统一的税收征管信息系统，以实现信息化为基础，建立以专业化为主、综合性为辅，流程化、标准化、分工合理、联系紧密、相互制约的征管工作新格局。特别是2003年国家税务总局在总结征管工作的基础上提出“促进征管查相协调，专业化与信息化相结合，全面强化管理”的要求，经过多年的实践和完善，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强化管理”的34字税收征管模式。自此，新的征管模式初步建立。
二、当前税收征管模式存在的问题
由于受我国生产力还比较落后、法制化程度还比较低、整个社会和国民经济的管理水平还不够高等客观条件的制约，加上有些地方过分强调征管改革的模式化，或者片面理解新税收征管模式的涵义等主观原因，新税收征管模式在实际运行中还存在着一些矛盾和问题。主要表现为：
（一）、征管体系不够严密，征管质量运行较差。一是机构设置不规范。有的重复设置征收机构，机构太多，税收成本高；有的片面理解集中征收，不适当的撤销机构，造成有税无人管。二是职责不清，流程不优。在征管机构及内部岗位设置上搞“一刀切”，脱离了基层的具体实际，致使基层岗位设置、职责分工不够科学合理，工作协调配合不够。特别是在业务重组和流程优化上还需要进一步完善，征管查各系列之间的职能、职权、职责划分不够清晰，不够对称，衔接不够紧密，制约不够严密，征管环节间还不同程度地存在相互隔离、脱节现象，影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力作用的发挥。三是新征管模式运行质量的考核需要完善。现有的考核指标还不能全面真实地反映征管效果，有些考核标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。
（二）、税源管理基础工作薄弱，纳税申报管理不到位。一是有的地方在征管改革中收缩基层征收管理机构后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施，税收信息来源渠道窄，对有限的税源信息利用不够，致使漏征漏管问题突出；有的地方对纳税人税务登记审核把关不严，对税务登记违章处理不力，致使税务登记必备资料不齐全，纳税人基础资料，归集不完整、不连贯，造成税源管理的基础工作薄弱；有的地方监控方式单一，计算机的自动监控功能未被充分挖掘出来，对纳税人动态化资料缺少全面及时的了解掌握，影响了对纳税人的有效控管。二是申报管理制度办法不够严密，缺乏有效的验证申报合法性和真实性的网络稽核体系，对纳税人的虚假申报行为控管及纠正乏力。有的地方在推行多元化申报方式进程中急于求成，加重了纳税人负担，实际效果也不够理想；有的地方虽然控制住了纳税人的零申报、负申报的比重，但低税负申报现象呈上升趋势；有的地方为应付上级考核，弄虚作假，致使高申报率存在虚假成分。
（三）、税务稽查管理刚性不足。有的地方税务稽查监督制约机制尚未有效建立，稽查刚性不足，“人情稽查”、“关系稽查”、“弹性稽查”问题未得到彻底根治，执法型稽查、打击性稽查的作用尚未真正发挥。有的地方仍然将稽查定位于收入型，不同程度地存在着大户查、小户不查，收入压力大就多查、收入压力小就少查或不查等问题。有的地方税务稽查选案随意性大，选案方法不够科学，稽查实施程序不够统一，稽查案件审理不够严密，文书制作不够规范，执法水平有待于进一步提高。
（四）、税收信息化建设应用水平不够高，征管成本居高不下。近年来，我国税收信息化建设虽然步子大、速度快，但是综合利用信息化技术的能力还不够强，致使征管各环节信息不畅。税收征管软件功能有待于一步完善和整合，多数地方的税务机关与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享，涉税信息的采集不充分、不及时。在软件、硬件设备上存在各自为政、互不衔接的问题，尚未实现信息的全面共享，不符合一体化建设的总体要求，造成运行成本过高。据有关方面的测算，1993年我国的征税费用占税收收入的比重约为2%，此后，征税成本基本上呈逐年上升趋势。加上纳税成本，当前我国征管成本平均在3%－5%，有些农村地区和经济落后地区税收成本甚至达到10%，如果再加上社会与经济成本等隐性成本，我国现阶段的税收成本实际更高。
（五）、税收服务还没有受到足够重视。一是新征管模式把“优化服务”与“申报纳税”并列为基础，没有突出服务的重要性。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，聚财为国、执法为民是税收工作的根本出发点和落脚点，优化服务是党的宗旨在税收工作中的体现，把“优化服务”作为一项基础工作，与“申报纳税”并列显然是不合适的。二是税收服务的观念还不够强，征纳双方的法律地位不平等。三是税收服务体系不健全，没有建立专门的税收服务机构和税收服务考核机制。四是税收服务的层次低，形式少，质量不高。
三、充实和完善现行税收征管模式的对策思考
新征管模式运行中存在的问题，严重制约着其作用的充分发挥，影响着征管质量和效率的全面提高，对深化征管改革产生了不利影响，亟待采取切实有效的措施加以解决，确保税收征管改革整体目标的全面实现。
（一）树立现代税收管理观念，改变传统税收管理观念。在社会主义市场经济条件下，依法治税，应收尽收，公平税负是衡量做好税收管理工作的主要标志。要实现依法治税，公平税负，应收尽收，必须树立现代税收管理观念，更新传统税收管理观念，改进税收管理方式和方法，实现旧征管模式向新征管模式转换，保证新模式协调、规范、高效地运行。
首先，要解放思想，用市场经济条件下的依法治税思想和思路来指导税收征管工作，把管理放在突出位置。新征管模式经过完善，加上了“强化管理”的内容，弥补了忽视管理的缺陷，但仍显重视不够，把“强化管理”放在最后，既不符合征管流程，又容易引起重征收和稽查轻管理的误解。当前尤其要注意克服重收入任务轻管理的错误思想。必须牢固树立依法治税、应收尽收、坚决不收过头税的思想，消除“唯任务”论的影响，做到税收收入计划与当地税源规模相适应，实现税收收入自然增长，促进国民经济健康发展。
其次，要破除落后税收管理观念，树立现代税收管理观念，实现由粗放型管理向集约型、严密型管理转变，丰富和发展税收管理内容，把征管改革引向深入。
第三，改变重税收政策研究，轻税收征管调查的工作作风，坚持理论联系实际，积极开展调查研究，充实和完善新征管模式，努力寻求在统一征管模式下建立适应于本地实际的税收征管新格局。
第四，科学运用现代征管手段，重视传统手段在现代税收管理地位和作用，把过去行之有效的传统征管手段现现代征管手段有机结合起来，全面提高征管水平。
第五，正确处理征收、管理、稽查的关系，建立征收、管理、稽查联系与制约的科学管理机制，提高征管效能。
第六，树立讲求征管质量和效率的意识，完善征管组织体系，健全岗责体系，优化业务流程，不断提高征管质量和效率，降低征税成本，合理使用现有人力、财力、物力资源，使征收管理的各个环节发挥最佳效能。
（二）、建立和完善税源监控制度，杜绝和减少税源流失。新征管模式要求强化管理，重点应强化税源监管。建立和完善税源监控制度，实行对纳税人户籍管理和税源变化情况的有效监控，是提高征管质量和效率的根本保证。只有加强对纳税户籍管理和税源变化的监控，才能从根本上杜绝漏征漏管和偷逃税现象，防止零星税源、流动性税源和隐蔽性税源的流失。
1、建立纳税评估制度，强化申报事前审核监控。要使潜在税源变成现实税源，提高纳税申报质量，把防范偷逃税关口前移到纳税申报环节，必须建立纳税申报评估制度，设置专职纳税评估员，专门负责审理纳税人申报质量，正确评估纳税人纳税能力，解决纳税人虚假申报、虚报财务信息以及其它纳税资料等存在的问题，并把不如实申报、不申报、虚报财务等信息传到管理和稽查部门，以便稽查管理部门及时查处和采取相应管理对策，把偷逃税、虚假申报等问题解决在纳税环节上。建议建立纳税评估制度，设置专职纳税评估员从现有办税服务厅征收人员抽出1-2名为专职纳税评估员，也可以从稽查人员抽出做兼职纳税评估员。在农村，税源管理员片管员为专职纳税评估员。纳税评估员主要负责对纳税人提供的纳税资料进行审核，看纳税人是否有虚假申报、虚报财务信息行为，是否如实准确申报，评估纳税人纳税能力与经营规模是否相适应，把评估分析结果及时反馈给管理、稽查部门，以便稽查管理部门及时组织稽查作出追补税款和罚款，把税款流失堵在申报纳税环节上。
2、建立税源划片管理制度，强化税源监控。新模式中管理功能弱化突出表现在弱化税源管理，没有从制度上、机制上解决税源管理软弱问题。实行税源划片管理，确定税源管理员进行包片管理，充实税源监控力量，运用现代化管理手段，建立税源信息库和网络，才能真正解决模式中管理功能弱化问题，要提高税源管理效率，必须结合当地税源规模和特点、税源户状况、税收环境、地理位置和交通状况，进行合理划片，，确定合理管理人员，制定税源管理员工作职责和考核目标。
3、建立健全税源控管网络，扩大税源控管范围。强化税源监控力度，建立和健全税源监控网络是一项复杂而庞大、科技含量高、运用现代化手段管理的系统工程，单靠税务部门自身力量是无法完成的，需要税务部门自身努力，依靠社会各部门通力合作和大力支持。首先，要建立税源户管理协调配合机制。税源户控管是一全系统，税务部门税源管理是其中一个子系统。只有建立和完善税源管理部门之间相互协调配合机制，才能形成控管合力。同时，要协调配合机制程序化、规范化、制度化、法制化，明确责任，作出明确硬性规定，才能及时、长期、稳定地发挥作用，从根本上消除部门之间配合程度取决于人情关系好坏，经济利益多少的不正常现象。其次，建立全方位税源监控网络体系。实施对税源的监控，单靠税务部门内部建立税源户监控网络是难以对税源户进行全面有效监控的，必须运用计算机和现代网络技术与社会经济管理部门的网络进行联网，形成税源监控体系，扩大税源信息量。提高税源监控水平，运用法律手段来保证提供税源信息的可靠性、及时性、准确性、安全性。因此，要建立全方位税源监控网络体系，必须借助社会力量，多方位、多渠道地掌握和捕获税源信息，强化对税源管理力度。第三，积极创造条件，与银行、工商、财政、海关、邮电以及企业等内外联网，形成严密的税收监控网络。
4、夯实税源管理基础，强化税源监控职能。加强税源管理基础工作是强化税源管理和充分发挥税源监控职能的根本保证。
（1）、开展税源普查工作，建立税源普查是建立税源档案的基础，各基层征管单位要扎实做好辖区内税源普查工作，加强与各部门联系，做好建立税源登记、税源调查等档案基础性工作。
（2）、建立税源日常管理制度，不断充实税收信息源。税源管理员及时、准确地掌握税源信息，建立税源档案，必须经常深入管辖区域内开展税源调查，不断发现新税源信息和掌握信息变化规律，积极拓宽信息来源渠道，提高信息采集质量，建立可靠税源信息档案，为管理稽查部门提供科学选案和科学决策的依据。
（3）、建立税源档案管理制度，强化税源监控职能。一切税源信息载体建立在税源档案上，通过税源档案获得所需的各种信息资料，为管理稽查部门提供科学分析和预测的依据。
（4）、建立完善审核评税制度。要根据纳税人报送的有关资料和税务机关日常掌握的各种征管资料，通过计算机处理、分析，对纳税人一个纳税期内纳税情况和扣缴义务人代扣代缴税款情况的真实性、准确性及合法性进行综合的评定，通过对纳税资料的审核、分析，及时发现并处理申报纳税中的错误和异常申报现象。
（三）、建立多元化征管方式，推进征管改革进程。经济发展水平决定经济管理方式方法，征管方式必须与经济发展水平相适应，要从实际出发，因地制宜，本着有利于税收征管又方便纳税人的原则，科学地选择和确定征管方式，使新模式协调、规范、高效运行。加快新模式实现进程，保证新模式平稳运行，要根据当地税源存在形式和规模大小来确定征收方式。
1、就城市而言，税源集中且规模大的，管理机构可以按照“属地管理”原则设置，征收机构可以尽量收缩，通过办税大厅集中征收，全城通报通缴；就农村而言，县级税务机构应按照“机关基层一体化”的原则设置，因地制宜，适当设置派出机构。对农村税源较密集的镇，工矿区所在地业户可实行上门申报和集中征收；对农村边远山区，交通不便，税源零星分散的业户，可以采取“委托代征、代扣代缴、巡回征收、直接征收”等多种征收方式，做到上门征收与上门申报、集中征收相结合，以集中征收为主。
2、根据行政区域内税源户数量，税源规模大小，税源特点来决定稽查方式。对城市，税源户集中规模大，管理水平高，可以采取稽查型管理。对山区农村税收稽查方式，可以按经济区域设置稽查小组，解决县局稽查人员不足难以开展稽查问题。稽查小组只就经济区域内进行稽查，对农村税源户较密集所在地实行稽查型管理；对偏远山区，交通不便，税源户零星分散，应采取管理型稽查，做到稽查型管理与管理型稽查相结合，以稽查型管理为主。
3、建立新的税收管理员制度。取消管户制实行管事制，造成纳税人与税务人员联系中断，导致无法掌握税源户和税源变动的动态信息。因此，要强化对纳税人户籍管理和税源变化的监控，必须根据税源存在形式和规模，采取相应的控管办法。对城市重点税源户可派驻厂税收管理员，掌握重点税源变动情况；对农村零散税源分人分片管理，及时掌握税源变动情况，克服新模式对税源户管理出现情况不明、责任不清，漏征漏管、偷逃税案件增多等现象。目前，由于纳税人经营方式、组织方式日趋复杂和申报方式多样化，要实施对纳税人户籍管理和税源监控，做到管事制与管户制相结合，以管事制为主并向此过渡。
4、健全分级分类管理制度。依据所掌握的征管信息，对纳税人进行合理分级分类，是加强对纳税人管理的有效办法。当前，要研究运用计算机通过设定的程序，对纳税人的相关信息进行分析处理，实现分级分类，以保证分级分类的合理性，避免随意性，建立分级分类各种量化指标体系，实行由人工评定和计算机分析评定相结合的方法，对不同分级分类的纳税人，可以在征收方式、纳税申报、发票管理、税务稽查等方面采取相应的管理办法，在征管上做到科学、准确、严密、合理，既加强对税源特别是对重点税源企业的监控，保证税收收入的完成，又减少征管行为上的重复带来的麻烦，保护纳税人的积极性。
（四）、建立以优化税收服务为宗旨的征管新模式。优化税收服务是税务系统实践全心全意为人民服务宗旨的具体体现，也是融洽征纳关系、优化税收环境的重要手段。因此，建立税收征管新模式应把优化服务放在首要位置。一是在新模式的表述上，应把“优化服务”作为税务人员必须遵从的宗旨，而不是作一项基础工作，这有利于提高人们对税收服务的认识，也有利于征管改革的推进和征管质量的提高。二是要全面更新服务观念，处理好管理与服务的关系，克服重查轻管、重征收轻服务的思想，把优化税收服务提高到实践党的宗旨，贯彻落实“三个代表”重要思想，立党为公，执政为民的高度，使每一个税务人员牢记服务宗旨，在工作中时刻注重服务。三是要建立健全服务体系，各级税务机关都应设立税收服务机构，专门负责税收服务工作，研究优化税收服务的措施，建立税收服务岗责体系。四是要丰富税收服务的内容和形式。税收服务应以税法为基础，以征税人主动服务为特征，征纳双方权责利相对称，为纳税人提供税前、税中、税后的全过程服务。要不断拓展服务内涵，提高服务手段的科技含量，积极探索个性化、人性化服务，努力提高服务水平。
（五）、建立以人为本的监督制约与激励机制。新模式要求有一支高素质税务干部队伍，保证新模式正常运行。要建立一支高素质干部队伍，就必须建立干部监督制约与激励机制。只有建立和完善以人为本的监督制约和激励机制，把个人利益同整体利益结合起来，充分调动干部主观能动性，使干部在主观的努力下进行工作，激励更多干部努力学习、刻苦工作，经常对干部进行考察监督，才能及时发现问题，通过优胜劣汰竞争，把高素质人才保留下来。目前，税务干部队伍整体素质不高，缺乏责任感和危机感，还没有建立一套与新模式相适应的干部监督制约与激励机制。
首先，要加强对干部队伍政治业务培训、爱国主义教育和职业道德教育。同时，税务干部本身也要不断加强政治业务学习，全面提高干部自身素质和理论修养，培养出一支政治合格、业务精通、一专多能、能管善查、勤政廉政的高素质复合型人才队伍。
其次，严格实行岗位目标责任制，建立岗位目标考核体系，正确评价干部业绩，普遍推行竞争上岗、轮岗、下岗制度，公开选拔中层领导干部，对政绩突出的及时给予表彰、晋级和提拔重用，对政绩一般和平庸者给予批评、待岗，对违纪违法人员坚决给予开除、察看处理。
第三，要全面推行干部岗位能级制管理。税收工作是一项业务性较强的工作，为了充分调动干部钻研业务，搞好本职工作的积极性，并解决好集中征收、机构收缩后干部的职级待遇问题，应积极研究全面推行税务干部能级管理制。根据干部专业技能和工作实绩，确定干部能级，择优上岗，实行干部能级与待遇、职务挂钩。对能级考试不合格、综合考评不称职的干部实行末位淘汰制，从而在干部队伍中形成勤奋学习，积极向上的良好局面。
第四，要加强对干部的日常管理监督，加强廉政建设和行风建设，提高干部廉洁办税，规范执法的水平。加快构建公平有效的干部激励机制，致力与形成有利于“人才辈出、人尽其才、才尽其用”的良好环境。
四、结论
深化税收征管改革，是适应社会主义市场经济的需要，是推行新税制和依法治税的需要，是完成税收收入任务的重要保证，也是税收征收管理工作发展规律的必然要求。进一步深化税收征管改革的核心是依法治税。而建立一个比较完善和优化的税收征管模式，有利于推进依法治税，有利于运用现代化的征管手段，最大限度地提高征管质量和效率，最大限度地减少税款流失，加速征管现代化，巩固征管改革的成果，推进征管改革进一步深化和完善。
综上所述，税收征管模式的建立，涉及税收管理方式、方法的选择，涉及税收征管的全过程，离不开一定的社会经济结构、税制结构以及公民的法制观念和传统习惯。一种征管模式总是依从于特定的社会经济环境和由其决定的税制结构。我们既要反对不顾社会经济条件和税制结构的不同，将运行于发达国家的税收征管模式照搬到我国的“拿来主义”。也要反对故步自封、因循守旧的“保守主义”。因此，税收征管改革一定要从我国国情出发，建立与之相适应的征管模式，才能以最小的征税成本和纳税成本，取得最大的征管效率，使税收制度与实际运行结果尽可能一致。我国税收征管模式经历的几个阶段，都是与当时的实际情况相适应的。我国现行的34字税收征管新模式，也是在不断总结和完善的基础上形成的，总体讲，与我国现实的社会经济条件和税制结构是相适应的。但在表述上，还没有把管理和服务摆到应有的突出位置，建议修改为：“以优化服务为宗旨，以申报纳税为基础，以计算机网络为依托，集中征收，强化管理，重点稽查”的37字税收征管模式。
参 考 文 献
曾国祥. 中国税收理论前沿. 多元申报、属地管理、集中征收、重点稽查(M).
秦泮义. 中国税收理论前沿. 税收管理机构设置的国际实践及其借鉴(M)
金陵、邱菊、唐财斌 . 中国加入WTO与税收改革 . 谈中国加入WTO所需进行的税收政策调整与征管制度的完善(M)
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陈胜泉、范耀英 . 2003中国税官论税制改革下卷 . 浅析现行税收征收管理的运行模式(M)
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