目 录
一、我国税收征管体制的历史沿革
二、我国税收征管体制现状
三、建立科学规范的征管体制的途径。
内 容 摘 要
税收征管是整个税收工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济体制要求，符合我国国情，科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用充分发挥，我国从1994年起在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式，到1996年建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”新的征管模式。2003年国家税务总局又进一步完善和丰富了这一模式，增加了“强化管理”内容，使之成为新的“34字征管模式”。虽然征管模式在逐渐完善，但从整个征管体制来看，仍然还存在不少问题，需要进一步探索和完善。
税收征管体制改革研究
税收征管是整个税收工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济体制要求，符合我国国情，科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用充分发挥，从1994年起我国在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式，到1996年建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。2003年国家税务总局又提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的“34字新模式”。
一、我国税收征管体制的历史沿革
1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：先是50年代实行的征管查集于一身的模式，也就是专管员模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地税等因素设置税收工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专户管理，税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。
80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发展，极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查相分离为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部设有征收、管理和检查三大职能部门，实行征管查权力的分离和制约，同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。
传统的税收征管体制主要存在以下缺陷：一是征纳双方难以适应新的征管局面。二是规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。三是税收征管体制未能从根本上跳出“重征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。四是专管员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税务人员力量，也削弱了税务稽查工作的力量。五是税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。
在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些地方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。
1996年新的税收征管改革任务是：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型，狙放型管理到向集约型、规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。
到2003年，为了进一步强化管理，堵塞税收征管漏洞，加强征管基础工作，总局又提出了“强化管理”，新的征管模式被完善和丰富为“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”34字新模式。
二、征管体制现状
从1996年提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，到2003年国家税务总局提出的“34字征管新模式”，通过近10年的探索和努力，各级税务机关在税收信息化建设、纳税服务、数据大集中、重点稽查、强化管理方面都取得了前所未有的成绩，“科技加管理”成为新时期治税思想的重要载体，进一步规范机构设置和明确岗位职责成为共识，进一步加强征管基础工作显得十分迫切，进一步提高税收征管工作质量和效率、降低征纳成本成为征管改革的目标。
（一）现行征管模式在计算机信息技术支撑下取得了明显成效
1.综合征管软件的逐步上线运行，部分地区实现了以市州（个别地区以省）为单位的数据集中，实现了较大范围内的涉税信息共享，使各项税收征管基础工作更加趋于规范，提高了工作效率。一是综合征管软件作为高平台、广域网下运行的征管软件，涵盖了市地级以下大部分的日常征管工作，将税务登记、发票管理、待批文书、申报征收、税收会统、税收稽查等征管业务融为一体，实现了征管各环节信息的共享，强化了税源监控。二是综合征管软件严格按照总局《税收征管业务操作规程》开发，通过推广应用综合征管软件，使原来的征管业务处理、工作业务流程、表证单书使用等基础工作得到了进一步的规范和调整，促进了征管基础工作和征管质量的提高。三是综合征管软件使数据管理趋于集中，将税收征管工作的各环节均置于计算机的监控之下，有效防范了税务人员管理中的随意性和以税谋私现象地发生，同时支持了税收会计的集中核算。
2.多元化申报方式的推广应用，实现了申报方式的重大变革。一是增加了税务机关执法的透明度，使税收征收更加公开、公正、高效，提高了纳税申报率和按期入库率。二是改变了传统的纳税人到厅申报方式，为纳税人申报纳税提供了多种选择的方式，方便了纳税人，更有利于纳税人“自核自缴”申报纳税制度的推行。三是扩大了税务机关涉税信息的采集面，增强了信息采集能力，提高了税务机关利用相关信息进行分析监控的效率。四是实现了征收机构的相对集中，为实现集中征收创造了良好的条件，可以节省部分人力、物力来加强其他环节的征管工作。
3.金税工程尤其是二期的全面投入运行，强化了增值税的管理。一是通过对存根联、抵扣联的监控，提高了增值税申报纳税的准确性，促进了企业申报质量的提高。二是通过建立内容完整、数据真实的专用发票库，加强了税源监控。三是有效地弥补了增值税专用发票管理中的漏洞，提高了税务机关查处、打击专用发票涉税犯罪的效率。四是金税工程对税务机关内部的一般纳税人认定、发票发售、认证、申报、稽核等环节的工作提出了更严格规范的要求，从根本上提高了税收管理水平。
4.个体定额核定软件的应用，在相当程度上克服了个体税收管理中定额核定的随意性，相关业务处理和表证单书使用不规范的问题，使纳税人的定额更加合理，防止人情税、关系税现象的产生，有利于公平税负和增加税收收入。
5.税控加油机、税控收款机等税控装置的推广应用，在一定程度上弥补了“以票管税”中的漏洞，促进了特定行业的税源控管，防止了税收的流失。
6、“一窗式”、“一站式”管理进一步优化了纳税服务。从2003年开始，全国各级税务机关普遍推行了增值税纳税申报“一窗式”管理，以前一般纳税人到办税大厅办理纳税申报事宜要到几个窗口，实行“一窗式”管理后，纳税人只需到一个窗口即可办完。部分地区正在探索和实行的“一站式”服务，对纳税人前来办理的各项涉税事宜均由前台统一受理、后台集中办理，有效地避免了纳税人多头跑、多次跑的问题，极大地方便了纳税人。
（二）相对而言，我国税收征管效率仍然不高。
无论从狭义还是从广义上，无论以税收征管本身还是从依法治税角度讲，我国的税收征管潜力仍然很大，效率仍然有待提高。
1、从狭义上讲，我国税收管理成本居高不下。税收征管成本是指税收管理活动中，所发生的各项费用，通常用费用总和与税收收入之比来反映其比值越高，税收的成本就越高。根据税收管理活动中征纳双方性质的差异，税收管理成本通常划分征收成本和纳税成本。税收征收成本一般指税收管理过程中，各级税务部门所发生的各项费用，包括税务机构经费、税务业务经费和其他经费（如举报奖励等）。纳税成本则是指纳税人缴纳税款过程中，所发生的全部费用，包括纳税人填写纳税申报表，上缴税款所发生的人力、物理和财力，也包括纳税人雇用税务代理人员、会计师和律师所发生的费用。在我国，税收征收成本和纳税成本是惊人的。从征收成本看，全国税务系统百万大军，以人均2万元经费计算，一年就是200个亿，绝不是一个小数目；从纳税成本看，由于种种原因，其成本也是不小的。仅以湖北省一个大型企业为例：该企业1998年仅增值税专用发票转项支出就达600多万元，还不算日常的申报表、聘请税务代理费用等。有研究表明，我国的税收成本基本上维持在5%以上，无疑是偏高的。
2、从广义的角度讲，我国税收征管质量偏低。据有关资料：进入90年代，我国每年查处税收犯罪案件都在6800起以上，1995年达到10259起，全国每年由于各种偷漏骗逃税和越权减免导致的大量税收流失，仅1999年1-11月，通过采取措施加强征管，就查补入库税款390亿元；通过强化税收管理，仅对全国347.7万户的普通发票专项检查查补收入14.1亿元。这表明，从加强征管、查偷补漏的力度来看，成绩巨大，功不可没；但以此来考查征管质量，无疑反映出征管效率不高。
（三）征管机构设置不够规范、岗位职责不够明确、征管查衔接不够紧密。
虽然新征管模式实现了征、管、查相互分离、由管户到管事的转变，但不少地方还没有正确理解征、管、查之间的辩证关系，内部征管部门设置还不够合理，不能严格按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管工作要求，正确处理好征收、管理、稽查三者的关系。征收、管理、稽查都是税收管理的内容，属于税收管理的不同环节，一旦脱节，势必影响整个税收管理的质量和效率。但不少地方只注重了三者之间的分工，却没有注意到其是一个相互依存、相互制约、相互促进的有机整体。使征、管、查各专业的工作职能划分不清，各自的职责范围不清，各环节之间的衔接与协调不明确。各个职能部门、岗位之间相互沟通、相互配合、信息共享还远远不够，没有形成有机的相互制约又相互协调、相互促进的管理链条，“疏于管理、淡化责任”的问题长期存在。
新征管法出台后，明确界定了税务稽查与税收管理中日常检查的范围，但现实情况是很少有税务机关将日常检查和税务稽查职责界定清楚了。虽然总局已明确划分税务稽查与日常检查的原则：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。但由于没有一个具体的可操作的办法，不少地方的管理部门经常与稽查部门扯皮。因此，征、管、查的有效配合和监督便停留在了形式上。
三、建立科学规范的征管体制的途径。
税收管理体制是规定国家各级政权税收管理权限的制度。它是国家财政管理体制的一个重要组成部分。税收征管是财政管理的一个有机组成部分，要提高财政整体效率，确保财政收入持续稳定增长，必须深化税收征管体制改革，完善税收征管体制，强化税收征管，依法治税，依法征税，依率计税，严格控制减免税提高征管效率，减少和防止税款流失，完善税收征管体制既是税收组织收入和税收调节经济的基本环节，又是税收执法活动的具体实现形式，因此在社会主义市场条件下，完善税收征管体制，对于提高财政管理整体效率，进而达到调节地区之间财力差异的目的，具有十分重要的意义。
（一）健全税收征管法规体系。为了加快我国税收法制建设步伐，建立透明度较高的法律体系。一是构建完整统一的税收法律体系，作为完整统一的体系其总体框架应包括《税法通则》，《税收征管法》、《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法规则》等系列法规、从而构建完整统一，规范、严密的税收法律体系；二是完善税收法规立法程序，加快税收实体法的规范化立法，强人税收法律地位；三是强化税收征管，严格进行税收执法；四是建立健全税收司法保障体系，增强税务部门执法刚性。当前主要任务是根据税收征管进程，选择部分条件成就的地区进行试点，制定全国统一实施方案，加强对偷、骗、抗税等违法行为加打击力度。
（二）加快税收征管信息化建设。税务系统中的计算机应用是社会发展的必是税制改革的客观要求，它的发展前途是光明，税收征管软件是对纳税人的基本资料及纳税申报，税款入库，税收合计进行全过程的监督管理，以提高工作效率，加强监督为原则，借助计算机网络，集中管理各种资料，提供多种统计监控手段，满足由“管户”到“管事”的转变所带来新要求。一是建立以计算机网络为依托的管理监控体系。建立统一的纳税人识别号。开发、完善征管监控应用系统。抓住重点加强监控。二是建立人工与计算机相结合的稽查体系。建立日常稽查、专项稽查，专案稽查分类稽查。建立科学的稽查规程；按照选案，检查审理，执行的流程规范操作。建立与公安机关联网的重要情报信息道报制度，及时打击重大犯罪线索，提高专项稽查和专项稽查的执法效率，打击各种涉税犯罪。
（三）科学、合理设置征管机构。一是针对我国目前税收征管机构的现状，借鉴一些发达国家的做法，征管机构设置要坚持“精简、效能”的原则，科学、合理设置征管单位，不再按企业性质、隶属关系设置征收机构，对纳税人实行属地化管理。应严格按照总局文件要求进一步规范机构设置。二是人力分配和制约机制，根据征管工作的需要，合理分配征管查三大系列人员，既注重权利制约，又注重相互协调配合。
（四）健全、规范纳税申报制度、为纳税人服务。一是大力宣传和普及税法，提高纳税人纳税自觉性。二是应在税务机关建立起优质、快捷的办税服务场所，以集中、公开的形式的每个纳税人提供及时、准确的服务，创造良好的纳税申报环境。三是搞好税务稽查工作，加大对不依法申报的惩罚力度，使纳税人对申报内容的真实性，税款计算准确性，申报资料的完整性，申报纳税的及时性等承担法律责任。
（五）建立专业化的内部审计制度。税务审计的内部分工专业化是指税务机关内部设置专门的审计部门，配备专业审计人员。如国外某些国家税务部门都设有税务审计，税务部税管管理下没审计工作指导委员会，负责抽查纳税人的纳税申报表并对其进行审核。税务审计的社会专业化是指会计师事务所，律师事务所参与税务查账与咨询。许多国家还硬性规定，纳税申报表必须经过社会的公征会计师查账鉴证后，才能向税务机关报告。
（六）建立程序化的税务诉讼。西方国家都有一整套的税务诉讼制度，纳税人与税务机关发生矛盾时，一般由税务机关作出处罚决定，行政相对人不服，则提起诉讼。在美国，当纳税人同国税局的税务争议没有上诉办公室内部解决，纳税人可以诉讼法院。其具体程序为：纳税人先向行政法庭中的初审法庭提起诉讼，如不服，则不再向上一级行政法庭诉讼，而是上诉到民事法庭的诉讼法庭，直至上诉到最高法庭，实行三审终审。
（七）新征管模式应以“两少三高”为主要目标。所谓“两少三高”目标：即税收征收机构个数少，税务人员编制少，从而提高税务人员素质，提高装备水平，不断降低税收征收成本，提高税收征管效率的基础之上，相应改善税务机关的工作条件和提高税务人员工作水平，实现低成本，高效益的税收征管。更进一步深化以实现“两少三高”为主要目标的征管模式改革，实现新程度的转换，必然要求发挥稽查征管的重要作用，加大稽查力度，规范稽查行为，提高稽查质量。
（八）推进所得税为主体的税制改革。以所得税为主体的税制模式是一种与市场经济相适应的较为理想模式，1994年我国对工商税进行了重大改革，在企业所得税制进行了重大改革，在企业所得税改革方面统一了内资所得税制。统一后的企业所得税对于公平税负平等竞争，理顺和规范国家与企业分配关系，促进企业转换机制起了积极作用，但是由于种种原因，1991年7月1日施行的外商投资企业和外国企业所得税在同一时间、地域并存。不但造成两种纳税人在税收负担上差异，而且由于目前企业经济效益低下导致税收收入结构失衡，破坏了我国工商税制以流转税和所得税为主体的双主体结构，其主体地位已基本长失。因此我们认为一是改革个人所得税，实行综合与分类征收相结合的税制，研究制定一个统一的综合征收办法；二是加快内资企业所得税法统一步伐，至少应在近年内完成，以平衡两种纳税人的税负；三是把所得税列为共享税，所有所得税均由地税列为共享税，所有所得税均由地税部门负责征收管理，中央确定一个合适的分成比例，由中央与地方共享。
（九）积极稳妥地推进税务代理业的发展。税务代理在我国现阶段是税收征管模式一种有益的补充。这是税制结构决定的、借鉴国外经验，结合我国的实际情况，我们可以组建税务代理人的行业管理机构，理顺税务代理业的管理体制。税务机关对代理机构的管理，主要体现对代理机构进行区域性审核、并制定相应的政策，法规等。尽快制定税务代理业执行标准和行业服务标准，约束税务代理行为，以形成税务代理的民间自律机制。建立一支能够满足代理工作需要的，素质较高的代理人队伍。要严格抓好税务代理从业人员考试，以定考核以适应税务代理事业的迅速发展。
（十）优化税收征管运行模式。税收征管运行模式是指在税收管过程中，为了实现税收征管职能，税务机关在征管组织机构、征管形式和征管方法等方面所采用的规范形式和征管方法等方面所采用规范结合。建立科学税收征管运行模式。重在优化征、管、查组合方式。一是规范征、管、查各方面主体模式行为。推进征管体制改革的首要问题是要明晰征纳双方职责，并据此调整模式行为。在征收手段实现计算机普及化，推行纳税代理人业务发展，方便征纳双方。变直接管理为间接管理，使管理科学化，严密化。纳税检查是税收征管重要环节，是税务部门进行偷税、漏税斗争有效手段。二是调整征管职能机构。为了保证征管模式转型，形成监督制约机制，机构的调整要体现征、管、查、控相互制约。相互配合的要求。建立分工明确与职能清晰的专业化征管机构，加强基层工作。三是建立全方面税收监督约束机制。监督约束机制的构建，要从重下轻上、重内轻外的单方位的机制向全方位的机制推进。建立横向交叉的业务监督约束机制。建立上下结合的组织监督约束机制。要建立内外双方监督约束机制。四是创新征、管、查、分离模式。
按照市场经济体制与财政管理体制对税收征管体制的要求，从整体性、系统性、角度性出发，推进征、管、查、分离模式逐步由机构内的三分离的机构间他离横式过度，从而达到分工程度更组、专业化程度更高，征管方法更加科学，征管工作流程更加规范有序的目标。
总之，税收制度的全面深化改革，包括我国现行税制的进一步巩固、完善；税收管理体制的深化改革，合理规范的地方税收体系的建立，中央和地方税收分级管理收入分配权限进一步明确划分；税收征管制度改革的进一步深化，新的征管模式的创新及其运行，必将有力推动税收征管体制改革的深化和进一步完善。
参 考 文 献
1．刘小兵.《中国税收实体法研究》，上海财经大学出版社，1999年12月第1版。
2．刘志城.《社会主义税收理论若干问题》，中国财政经济出版社，1992年1月出版。
3．谢贤星、杨喜凡著.《面向21世纪纳税与征管》，中国财政经济出版社，1998年4月第1版。
4．许善达、潘静、李学军、潭衍、腾学瑞、欧然著.《中国税收法制论》，中国税务出版社出版，1997年4月第1版。
5．胡微波、袁胜华著.《现代税法实用辞典》，法律出版社，1993年5月第1版。
6．徐忠艳、刘群.《深化税收征管改革的几点思考》、《中国财政》。
7．杨秀琴、钱晟编著.《中国税制教程》，中国人民大学出版社，1999年12月第1版。