目 录
一、形成东西部地区经济发展差距主要原因的分析
历史上逐步形成的经济基础和起点不同。
自然地理条件和环境的差别。
实施向东南沿海倾斜的区域政策导致了东西部差距进一步扩大。
不合理的价格体系使西部地区经济发展处于不利地位。
(五) 思想观念转变快慢的差异，加大了经济发展差距。
财税制度无形中拉大了东西部差距。
二、国外发达国家动用税收优惠政策促进落后地区的作法
三、我国西部大开发的税收政策导向
要有利于西部地区的资源开发和保护。
要有利于西部地区的对外开放和对内开放。
要有利于发挥三线企业优势。
要增加对贫困地区的扶贫力度。
四、促进我国西部大开发的税收政策建议
1、赋予西部地区地方政府一定的税收立法权。
2、对西部实行适度的轻税政策。
3、在西部地区加快进行增值税的转型试点工作。
4、调整部分税种的收入分成比例，进一步完善分税制的财政体制。
5、加快地方税制改革步伐，开征有增收潜力的新税种，改革完善地方小税种和新征税种，取消收入意义不大的税种。
内 容 摘 要
摘要：西部地区是中华民族的发祥地。西部除少数条件好的平原、盆地发展较快外，在总体上滞后于全国。本文从形成东西部地区经济发展差距主要原因入手，进而分析西部大开发的税收政策导向，从而提出了促进我国西部大开发的税收政策建议。
关键词：西部大开发 税收政策
西部大开发中的税收政策研究
西部地区是中华民族的发祥地。在相当长的历史时期里，西部曾居于中国经济发展的先进地位，为中华民族的崛起，创造过无数的辉煌。自唐朝以后，由于诸多复杂的原因，在漫长的历史岁月里，全国的政治、经济、文化中心逐渐向东向南转移，西部除少数条件好的平原、盆地发展较快外，在总体上滞后于全国，特别是东部沿海地区和大江大河下游地区的发展。新中国成立以后，党和政府大大加强了对西部地区经济发展的工作和扶持力度。
一、形成东西部地区经济发展差距主要原因的分析
我国东西部差距问题要从历史、经济、社会、传统文化、自然条件、交通等方面进行综合客观的分析。改革开放以来，东西部经济发展差距扩大的主要原因是：
(一)历史上逐步形成的经济基础和起点不同。我国地区发展不平衡，东、西部经济发展的差距，并非改革开放以后才产生的。历史上，西部曾经有过辉煌的历史，春秋战国时期，西部的秦国在耕战的背景下统一了中国。从先秦到东汉后期，经济文化的重心都在北方的黄河中下游一带。魏晋南北朝时期，经济重心开始向南方迁移。从唐朝末期开始，经济重心逐步在东南地区形成，宋朝以后我国经济基本上确立了东南发达西北落后的格局。明清时期，东南沿海一带商品经济有了很大发展，已经出现了资本主义经济的萌芽。1840年鸦片战争之后，资本主义从东南沿海地区涌入中国，使东南沿海地区成为我国现代经济的发源地和重心所在。直至1949年中华人民共和国成立，全国70％的工业集中在占国土面积不到12％的东部沿海狭长地带，面积占45％的西北和内蒙广大地区，工业产值仅占全国3％。面积占全国23％的四川、贵州、云南和西藏，工业产值仅占全国的6％。这种历史上形成的不合理布局，毛泽东同志在《论十大关系》中已明确指出：我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。据测算，新中国成立时，1949年工业产值最高的上海地区与最低的宁夏地区相差292倍。可见，东、西部经济发展的差距，在新中国成立初期就己客观存在。
(二)自然地理条件和环境的差别。中国的地形特征是西高东低，东部地区以冲积平原为主，地势平坦，土壤肥沃，降水充沛，发展农业条件较好。而西部多为山地、丘陵和戈壁沙漠，非耕地资源约占土地面积的96％，且西北地区干旱少雨，沙化、碱化严重，生态环境恶劣；西南地区大多为石山、高山峡谷地带，水土资源欠佳，生产方式落后。同时，由于西部的复杂的地形地貌条件，使得西部的交通通讯状况远远落后于东部地区。特别是铁路运力严重不足，技术装备落后，宝兰段实际运量已超过设计能力的25％；甘肃全省铁路货运量需求约为3200万吨，实际运力只有2800万吨，调往省外的物资有40％运不出去；新疆的瓜果每年只能运10多万吨，不及当地产量的1／10。交通不便，信息不灵，必然使经济活动的成本升高，限制了各种要素资本的流入，阻碍经济发展。与之相反，我国东部地区靠近大海，具有港口密集、水运发达，交通便利、临近国内消费大城市和国际大市场的区位优势。
(三)实施向东南沿海倾斜的区域政策导致了东西部差距进一步扩大。改革开放以来，国家实行了一系列鼓励东南沿南地区发展的优惠政策和措施，在政策的优惠、资金的投入、建设项目、工作重心和力度等方面都向东部大力倾斜。如从1981年至1989年国家9000多亿元的基建投资中，东部地区就占了50％以上，相反，西部地区不仅得不到东部地区“特区”或“开放城市”等优惠政策，而且在中央财政资金分配和银行贷款规模中的比重还逐年下降，致使西部地区沦入底子薄、基础差且投入少的不利境地。此外，1978年以来中央出台的各项改革开放措施大多率先在沿海地区试行，待取得一定经验后再向中西部地区摊开，率先进行改革开放的东部沿海地区可以获得由其它地区转移过来的“超前利润”，成为推动东南沿海近年来高速发展的重要原因之一，也是造成西部地区落后差距进一步加大的主要因素之一。
(四)不合理的价格体系使西部地区经济发展处于不利地位。从产业结构看，东西部地区由于资源禀赋不同客观上形成了东部地区以加工制造业为主、西部地区以能源和原材料等基础的定制，已经扭曲了制造业产品与能源、原材料产品的比价关系，前者长期偏高，后者长期偏低、习惯的作法是国家把西部原材料和初级产品低价调拨给东部加工，再以东部上缴的利润的一部分给西部不发达地区作为财政补贴。长期以来，来自原材料和能源工业的转移价值并没有转化为地方财政收入，不能发挥资源优势。改革开放以后，国家首先对加工制造业中的轻工产品实行了市场定价政策，原材料产品仍然以计划价格向东部输送，进一步扭曲了比价关系。东部地区与西部地区之间不合理的商品交换，使西部地区处于非常不利的地位。
(五) 思想观念转变快慢的差异，加大了经济发展差距。东部地区由于历史上较内地开放，开放意识比内地更深厚，因而能够较快地接受现代市场经济的新思想、新观念，较好地适应国内、国际环境的变化，推动经济发展。而西部地区由于历史上总体比较封闭，经济不发达，科技教育事业落后，人们接受新生事物、先进的技术和管理经验慢，阻碍了西部地区经济的发展。
(六)财税制度无形中拉大了东西部差距。其一，现行“生产型”增值税不允许扣除纳税人外购固定资产已纳的税金。不得作为进项税抵扣的这部分税款，成为固定资产的一部分被资本化，通过折旧分期转移到产品价值中而成为产品价格的一个组成部分。重工业企业的资本有机构成较高，设备购置费用数额大，在产品成本中占了很大比例，不允许抵扣的固定资产进项税造成其税负重于有机构成较低的轻工业。在我国工业布局中重工业在西部的比重较大，东部主要是轻工业，因此西部地区企业的税负重于东部。其二，现行消费税几乎是针对西部开征的，如卷烟、酒类产品，税负相当高。而对东部一些高档消费品和高档娱乐行为则征收营业税，如保龄球、高尔夫球、歌舞厅等价高利大的行业，税负则较轻。其三，资源税征税范围偏窄。西部资源充裕但没有加工能力，东部资源匮乏但加工能力极强。西部的资源优势几乎是无偿转移到东部，资源优势未能转化为财政税收优势，到头来是两头吃亏。其四，现行所得税制制约西部发展。西部工业大多是大型老工业企业，而东部以外资企业、合资企业、私营企业居多，外资、合资企业在纳税上可以享受众多优惠，私营企业也往往由于纳税不规范而税负较轻，因此，现行所得税政策于东部是如鱼得水，但不利于西部发展。
二、国外发达国家动用税收优惠政策促进落后地区的作法
20世纪以来，世界上许多国家都在采取各种手段，致力于对落后地区的开发，其中运用税收政策措施支持这些地区的经济发展，曾取得过较好的效果。二战后，意大利为了改变南方地区的落后面貌，采取了一系列措施，其中包括以优惠贷款、利息和税收条件，鼓励私人资本向南方投资。如在1957年至1965年间，政府为了鼓励在南方发展工业，除国家投资建厂外，规定在南方建厂政府可以补贴厂房建设费25％及设备价值的10％，并对新厂免征利润税。经过30年的努力，南方面貌发生了显著的变化。
法国政府为促进西部欠发达地区的经济发展，规定对参与同欠发达地区发展相关的所有经济活动，包括创办工业和第三产业的活动，分别情况可享受全部或部分税收优惠，具体有行业税、劳工税、不动产转让税等等。可以使新建企业或公司减少大约80%的税额。此外，为加速资金流转，还将新建企业的折旧率由5%提高到25％。1984年为改造老工业区，政府决定对从1983年开始在老工业区新建的公司和企业，免征地方税、公司税和所得税3年，期满后仍可享有50％的减免税优待。
日本政府也运用税收手段，对落后地区进行扶持性开发。具体的措施包括：落后地区制定特别税法、享有减免税收等优惠待遇，如大企业由城市搬迁到偏远地区，可减免事业税、不动产出卖所得税、固定资产税等。1951年以来为了开发北海道，中央给予北海道的让与税和交付税一直比全国平均水平高5％至10％，经多年努力，振兴山村的工作已大见成效。
巴西政府为了开发亚马逊河流域，于1967年颁布法令，正式成立了世界上不多见的位于内陆的马瑙斯自由贸易区，同时采取各种税收减免政策，吸引了大批国内外资金。巴西政府还规定在落后地区兴办企业可以减征25％的所得税。上述一系列税收优惠鼓励措施和其他政策配合使用，使落后地区的经济发展取得可喜成绩。
三、西部大开发的税收政策导向
实施西部大开发是一项宏大的系统工程，需要一系列特殊政策的支持，需要制定具有新世纪特点、不同于东部沿海地区的一系列财政、税收、金融、对外开放、计划管理、科技教育、生态环境等方面的政策，需要长期努力奋斗，不可能毕其功于一役。要充分借鉴国外地区经济发展的经验，缩小区域差距，加快西部地区发展仅靠政府干预是行不通的，仅靠市场机制也是行不通的。加快西部地区发展的基本途径，应该是将市场机制与政府干预有机地结合起来。
税收具有其他经济手段不可替代的组织收入、调控经济、监督管理职能，虽然我们不能过高地估计税收的作用，更不能把“宝”只押在税收减免上，但财税毕竟能够在西部大开发中有所作为。财税在促进东部沿海地区经济发展中发挥了积极的作用，财税也一定能在西部大开发中成为有力的杠杆，发挥重要的促进作用。
(一)要有利于西部地区的资源开发和保护。税收优惠政策应向自然资源开发和加工产业倾斜，其中应注意几点：一是资源开发不能再按旧的模式，而应以“开发与保护同步”为导向；二是资源开发应与国家产业政策相适应；三是要与建立西部地区主导产业相结合，实现资源增值。
(二)要有利于西部地区的对外开放和对内开放。西部大开发需要大量的建设资金，除国家投资外，还需要引进国内外企业资金。所以在税收导向上，既要有利于引进国外资金，也要有利于引进东部资金。
(三)要有利于发挥三线企业优势。三线企业是西部工业的骨干，虽然目前面临很多困难，但三线企业拥有资产、技术、人才优势，如果在税收政策上给三线企业适当倾斜，与当前的高科技相结合，三线企业必将重新焕发生机。
(四)要增加对贫困地区的扶贫力度。我国现有的老、少、边、穷地区主要集中在西部，贫困问题已成为西部地区现代化进程的严重拖累和包袱。加快西部地区的脱贫和经济发展步伐，不仅是经济问题，也是政治问题和社会问题。在贫困地区的发展中，财税政策应当起更大的作用，除原有的税收优惠之外，财税政策还应加大扶贫力度，支持贫困地区的农田基本建设、生态环境保护、公共基础设施建设、科技与教育事业的发展，促进扶贫方式转变，实现救济性扶贫向开放性扶贫的转变，把扶贫和经济开发结合起来，加快脱贫的进程。
四、促进我国西部大开发的税收政策建议
我国现行加快西部开发的税收优惠政策主要有三个方面：
一是《民族区域自治法》中的原则性规定。即民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税，须报自治区人民政府批准。
二是税法中明确规定的有：（1）民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减免税或者免税。（2）在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办企业，经主管税务机关批准后，减征或者免征所得税3年。（3）关于民贸企业有关税收政策是2000年年底以前，对民族贸易县县级国有民贸企业和供销社企业销售货物，按实际缴纳增值税先征后返50％，对县以下（不含县）国有民贸企业和基层供销社销售货物免征增值税。二是民族自治地方的民族贸易企业需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税政策。
三是1999年新公布的一些税收优惠政策：（1）自1999年1月1日起，从事能源交通基础设施项目的生产性外商投资企业，可减按15％的税率征收企业所得税的规定，扩大到全国各地区执行。（2）从2000年1月1日起，对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以减按15％的税率征收企业所得税。此项政策以后又扩大到内资企业。
目前，从国家已出台的具体政策看，有两个特点，一是对西部地区从税收上给予照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税的规定，多属于地方财政收入。由于西部大部分省区基本上都属于吃饭财政，财力薄弱，虽然国家给了减税或者免税的政策，实际上大多数都不可能落实；二是在财税政策优惠方面，存在力度不够，导向模糊的倾向。有的是将东部已享受多年的现行优惠政策原封不动地移到西部，例如国家规定，从2000年1月1日起，设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行财税优惠政策执行期满后3年内，减按15％的税率征收企业所得税。并将这一财税优惠政策覆盖了中西部19个省、市、区，结局是东、中、西三个区域的政策扯平，摆在了同一条起跑线上，并没有使西部在“横比”上真正享受政策优惠，这样不可能在区域经济竞争中使西部地区真正有效地吸引外资，缩小地区差距，显然不能满足当前西部大开发形势发展的需要。总之，并没有使西部真正获得比东部更加优惠的财税政策。
在新形势下，研究探讨促进西部大开发的税收政策政策，必须处理好以下几个关系：一是坚持市场导向与充分发挥税收职能作用的关系。一方面税收要努力为西部大开发营造公平竞争的市场环境，另一方面又要大胆研究探讨对西部实施一些必要的行业与地区的财税优惠政策，使税收在西部大开发过程中发挥积极的调控作用。二是实行轻税政策与完成税收收入任务的关系。一方面实行适当的轻税政策对促进落后区域经济发展会产生重要作用，另一方面也必须明确，完成税收收入任务是进行西部大开发的重要财政保障。因此不能过度依赖税收减免。三是西部经济发展与可持续发展的关系。西部大开发不能以资源过度开发与生态受到破坏为代价，税收作为经济杠杆，在促进西部经济发展的同时，要考虑逐步建立生态资源财税体系的问题，坚持可持续发展战略，当前，促进西部大开发的税收政策建议主要有：
赋予西部地区地方政府一定的税收立法权。
1994年税制改革之后，由于税收立法权、解释权、减免权等高度集中在中央，地方政府无权依据实际情况决定开征新税种和停征旧税种，无权确定税收减免。这种状况不利于调动地方政府调控经济运行的积极性，有时还会诱发地方政府的越权行为，反而导致了收费膨胀。实施西部大开发战略，尽管有中央的支持，有东部地区的帮助，但西部地区自身的努力才是大开发成功的内因，这无疑增大了西部地区各省、区政府职能的内容和范围，增加了地方政府的事权。
因此，根据税权与事权相一致的原则，可以考虑借助西部大开发的契机，在不违背国家税收基本法律的前提下，可赋予西部地区政府制定本省区地方财税法规的权限，并适当下放一些税种的管理权限。如资源税的管理权限，可由省级税务部门根据本地资源情况灵活制定征税范围、单位税额、减税免税政策等。以更好地发挥资源税调节级差收入的作用，多为西部开发积累建设资金，进一步调动地方政府理财治税的积极性。
2．对西部实行适度的轻税政策
国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行抵免或减免税等方法，支持经济落后地区的开发。适度的轻税政策也是促进西部大开发不可缺少的条件，建议可以采取：第一，对西部地区普遍实行低税率。凡国家税法统一规定有幅度税率和幅度税额的，应授权西部省区市人民政府可以在本省、区范围内从低从轻确定税率和税额。第二，对西部老工业基地和资源萎缩性企业在税收上给予必要的倾斜。所得税可考虑实行10%的比例税率（低于全国其他地区），对新办企业规定一定时期的免税期，对新办国家鼓励类企业出口在50％以上的，可给予更多的优惠，如免税期延长到5年，免税期满后，再减半征收所得税。第三，对西部金融机构实行优惠的流转税政策。为了吸引外来更多的资金支持西部开发，鼓励更多的金融机构在西部设立分支机构，可考虑对设在西部地区的金融机构的营业税实行减半征收的政策。第四，个人所得税的优惠。为了吸引人才到西部创业，可以考虑在个人所得税方面，对科技人员的工薪所得可适当提高其免征额（如由800元提高到1200元或者更高一些），对技术成果转让、技术服务所得可减按10％的税率征税。
3．在西部地区加快进行增值税的转型试点工作
关于增值税转型问题，从理论到实践已经研究论证多年，并在财税理论界和政府工作部门形成共识。出于财政原因，尚未在全国实行。由于西部产业结构中基础产业的比重较大，固定资产投资不能抵扣，加之交通运输费用又普遍大于内地，导致1994年税制改革后反而相对加重了西部地区企业的税负。另一方面，现行“生产型”增值税，由于规定固定资产投资不能抵扣，不利于资本有机构成高的高新技术产业的发展，也不利于西部对原有工业进行设备更新改造，阻碍了西部的开发进程。因此，在西部大开发中，国家不妨以西部地区为试验区，从高新技术产业入手，率先进行增值税的转型试点工作，推动产业优化升级，加快西部发展步伐。
4．调整部分税种的收入分成比例，进一步完善分税制的财政体制
现行的财税分成比例全国一刀切，给西部地区的财政无疑是加剧了困境，应根据西部实际情况调整税收分成比例。具体建议，一是适当提高增值税的地方分成比例，可否大胆设想将增值税分享比例由目前的25%提高到30％或40％，甚至可以考虑“五五”分成。增值税增量返还系数也应适当调整；二是全额上缴的消费税在西部地区应改为共享税。
5．加快地方税制改革步伐，开征有增收潜力的新税种，改革完善地方小税种和新征税种，取消收入意义不大的税种
（1）贯彻费税改革的总体要求，择机适时开征一些税种：燃油税、社会保障税、教育税、环境保护税及遗产赠与税等。（2）合并重复设置或性质相近、征收有交叉的税种：加快步伐，将企业所得税与外商投资企业所得税合并为统一的企业所得税或法人所得税；将契税并入印花税；车船使用税与车船使用牌照税、房产税与城市房地产税也应内外合一。（3）废除收入意义不大和不易征管的税种：建议废除耕地占用税、土地增值税、农业税、农业特产农业税、屠宰税和筵席税。 (4)改革完善资源税。为了把西部的资源优势确实转变为经济发展的优势，应从西部丰富的资源中获取更多的发展资金。通过改革完善资源税，可以扩大资源税收入规模：一是扩大资源税的征税范围，可将水资源、森林资源等纳入征税范围；二是适当提高原油、天然气、黄金矿、有色金属矿资源税的税负，促使人们节约开采资源；三是对资源收费实行费改税，将矿产资源补偿费、水资源费、森林开采补偿费等并入资源税，把西部的资源优势转化为财政税收优势，促进西部的发展。
参考文献
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