一、目前税制改革中存在的问题及表现形式
二、我国税制改革的原则和目标
三、我国税制改革的基本思路
四、完善税制改革的对策措施
五、税制改革中应注意的几个问题
内 容 摘 要
目前我国现行税制改革在某种程度上不能完全适应经济全球化和入世的需求，有一定的历史局限性，还存在税制结构不合理，税收优惠过多过滥，税收制度设计上与国际规则和惯例存在差距等问题。按新一轮税制改革简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，我国税制改革的基本思路将在统一各类企业税收制度，实现增值税转型，加快税收立法进程，构建科学、透明的税收法律体系，改革现行税收管理体制，增强地方的税收管理权等方面下功夫。同时在税改过程中要注意增值税转型所涉及的财政承受能力，纳税人的意见，与依法治税的关系等问题。
关于进一步改革现行税制的思考
1994年的税制改革是建国以来最重要、最深刻的一次税制改革。这次税改是税收工作的一个重要转折点。一是初步建立起社会主义市场经济条件下的税制体系。二是税制进一步简化、规范。三是中央宏观调控能力明显增强。税收收入持续稳定增长，税收规模迅速扩大。四是贯彻“法治，公平，文明，效率”的治税思想，大力推进依法治税。税收征管改革和税收信息化建设步伐加快。五是税务干部队伍的素质明显提高。
94年的税改是成功的，也是有缺陷的。现行税制在某种程度上不能完全适应经济全球化和入世的需求，历经十年的深化改革，新税制的历史局限性逐步显露。结合本人几年来的工作实际，笔者认为，我国现行税制的缺陷是结构性的、功能性的、机制性的。现就我国的税制改革谈些粗浅的认识和看法。
目前税制改革中存在的问题及表现形式
经济全球化对一国税制的内在要求和世界各国税制改革趋势，比较和分析我国现行税收制度，尚存在以下问题：
（一）税制结构不合理。首先表现在直接税与间接税比例不合理。间接税比重过大，负担过重，直接税特别是个人所得税所占比重偏低，直接影响到政府的宏观调控功能。其次，税种功能缺位，社会保障税至今没有开征，使经济全球化后经济结构调整带来的公民权益缺乏保障。再次，税种设置重复现象仍存在，企业所得税、房产税、车船税等目前仍实行两套税制。
（二）税收制度设计上与国际规则和惯例存在差距。一是现行不规范的生产型增值税制，与世界上规范的消费型增值税制存在差距，不利于发挥增值税的中性作用，让国内产品彻底地以无税成本进入国际市场，也不利于固定资产投资；二是内外有别的税收政策，使外商投资企业享受超国民待遇，妨碍了内外的公平竞争；三是缺乏公平的分类课征的个人所得税与公平规范的综合税制存在差异，使现行的个人所得税制难以适应全球化过程中跨国纳税人的收入增加及收入多元化的要求。
（三）税收优惠过多过滥。现行税制优惠政策偏多，政策目标之间缺乏协调，特别是地方自行出台的优惠政策，既影响收入，又造成不公平竞争，影响经济健康发展。现行优惠政策多属行业性或区域性优惠，如对经济特区的优惠、西部大开发的优惠、基础能源建设项目的优惠等等。而产业性优惠政策很少，与国家宏观的产业结构调整缺乏有效配合。
（四）税收管理权高度集中于中央，事权与财权脱离。我国实行分税制的初衷，是合理划分中央与地方的事权和财权，一级政府有一级的事权，有一级的收入。十年过去，除了将屠宰税和筵席税两个税种的管理权下放地方外，其他各税种包括中央税、共享税和地方税等，其立法权、税法解释权、税种的开征和停征权、税目税率的调整权、减免税权等依然集中在中央，地方政府只有执行权和制定补充规定的权力。由于我国经济发展、资源分布等存在着区域差别，这种管理体制既不符合分税制的基本原则，又不利于调动地方政府的积极性，更不利于推动地方经济的发展。
二、我国税制改革的原则和目标
（一）税制改革总的原则是简税制、宽税基、低税率、严征管。
1、简化原则。一是税种简化。通过科学归并，打破内外有别的税制模式。二是税率简化。尽可能使用单一税率或相对简化的多档税率，降低名义税率和边际税率，尤其是个人所得税的税率。
2、前瞻性原则。经济发展阶段及其目标是建立和优化税制模式的现实基础，税制改革一定要考虑到当前和今后一段时期内我国经济发展的趋势和要求。
3、优化原则。我国税制的设置，既要能够满足经济发展的需要，又要适应经济全球化的趋势，这就需要寻找税收中性与非中性的最佳结合点。从长远来看，我国税制改革的总体目标，应该是建立一个国内外企业公平竞争的税收环境，建立一个与国际惯例接轨又具有中国特色的税制体系，这一目标应体现税收中性原则。税制构建也要体现非中性，充分认识优化税制的现实性，找准优化税制的作用点，注重优化税制的协调性。
4、竞争性原则。中国的税制改革，要有全球化的视野和本土化的行动，塑造竞争性现代税收制度。第一，在降低增值税税率的同时，继续调整出口产品退税率，最终达到零税率，实现产品无税出口。第二，允许生产成本在税前充分扣除，降低所得税税率。第三，实行以产业优惠为主区域优惠为辅的税收优惠政策，规范税收优惠政策的方式，调整区域性税收优惠政策的方向和力度。
5、包容性原则。第一，税制改革必须与征管衔接，要充分论证和预见在税制运行过程中可能出现的征管问题。第二，必须充分重视信息技术在税收征管中的作用，通过开发和运行高质量的征管软件，进一步扩展业务，有效解决“税控”问题。第三，坚持务实原则和便利原则，加强成本控制。
（二）我国税制改革的目标
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了新时期分步实施税制改革的主要内容，包括：改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。
三、我国税制改革的基本思路
（一）统一各类企业税收制度。保持各类企业的税制统一、税负公平，进而实现公平竞争，是完善社会主义市场经济体制的需要，也是履行世贸组织规则和我国政府承诺的要求。
（二）实现增值税转型。现行的生产型增值税具有较强的组织收入功能，但对扩大投资、设备更新和推进技术进步有抑制作用，而且造成基础产业和高新技术产业税负较重，国内产品税负高于外国产品，不利于相关产业的发展和内外产品的平等竞争。目前从国内经济形势分析，需求不足是阻碍经济发展的一个突出问题，而其中投资不足又是一重要原因；从国际形势看，目前世界上实行增值税的国家中，只有包括中国在内的7个国家实行的是生产型增值税，其余各国都实行的是消费型增值税。随着经济全球化进程的加快，国际间的竞争将更为加剧，运用税收政策提高本国产品的竞争力已成为世界各国的普遍选择。
（三）加快税收立法进程，构建科学、透明的税收法律体系。首先要比照WTO规则的具体要求和我国政府的承诺，彻底清理、废除、修订与WTO不相吻合的法规条文，清理重点是不符合WTO国民待遇原则、最惠国待遇原则、反倾销和补贴原则的税收法律条文。其次是提高立法层次，完善税收法律体系。加快制定税收基本法，以税收基本法为主导，规范税收实体法，提高税收立法的层次和效力。其三是政策公开，增强税法的透明度。
（四）改革现行税收管理体制，增强地方的税收管理权。税收管理体制是一个国家财政管理体制和税收制度的重要组成部分，主要包括税收立法权、政策管理权、征管权以及收入分配权等涉及中央政府各部门以及中央与地方职责划分的一系列规范制度。我国现行的税收管理体制是中央高度集中，地方政府在税收立法方面没有任何权力。由于我国各省市间、省内各地区间经济发展状况、资源分布等不一致，有的甚至相差很大，适用统一的税收制度必然会挫伤部分地区的积极性。因此，我国在坚持税权集中的同时应适当分权，地方应享有一定的税收权限。
四、完善税制改革的对策措施
（一）逐步推行增值税由生产型改为消费型
从完善税制的角度看，必须将生产型增值税转为消费型增值税。我国1994年进行增值税改革时，从当时控制固定投资规模膨胀的宏观经济环境和保持税负基本稳定的需要出发，采用了国际上很少使用的生产型增值税制。这种税制只允许企业抵扣购进原材料所含进项税金，不允许抵扣购进固定资产所含进项税金，因而存在对资本品重复征税的问题，影响了企业投资的积极性，制约了资本有机构成高的企业和高新技术产业的发展。实行消费型增值税是国际通行的做法，就是在对企业征收增值税时，允许企业抵扣购进固定资产所含增值税，这样可避免重复征税，鼓励企业增加固定资产投资，特别是鼓励资本有机构成高的企业扩大投资，带动产业结构调整，促进企业技术进步，进而拉动经济增长。
实现增值税转型，会缩小税基，直接影响当年税收收入，但有利于税收收入的长期稳定增长。为了将转型对当期收入减少的影响降到最低限度，一方面要加强对所得税的征收管理工作。在购进固定资产中所含税金准予抵扣后，固定资产的记账价值降低，相应地所得税税基增加，所得税收入会有一定的增长。因此，加强对所得税的管理，弥补增值税的减少是非常必要的。二是要加强税收征管，严防跑、冒、滴、漏，堵塞税收漏洞，增加税收收入。三是还要完善财政支出结构，调动各方面因素，保证财政收支的平衡。
（二）落实出口退税机制的改革措施
原出口退税机制导致政府欠企业退税款，各方反应强烈。新一届政府非常重视解决这个问题，责成有关部门抓紧研究从根本上解决出口欠退税问题的措施，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，于2003年10月果断作出改革出口退税机制的决策，确定了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则。改革从去年年初开始正式实施，主要包括五方面内容：一是对出口退税率进行结构性调整，将目前出口退税率平均下调3个百分点左右；二是改革后新增出口退税由中央和地方按75：25的比例分担，建立中央财政和地方财政共同负担的出口退税新机制；三是中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税；四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠退企业的税款由中央财政负责偿还。
（三）取消农业税，逐步实现城乡税制统一
去年国务院《政府工作报告》指出：除烟叶外，取消农业特产税。从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。最近，为了进一步增加农民收入和刺激农民种粮的积极性，中央又加快了农业税改革步伐，对吉林、黑龙江、河南、河北、安徽、湖北等11个粮食主产区省份取消农业税，力争用两三年时间完全取消农业税。通过推进农村税费改革加大对农业主产区的扶持力度，努力增加农民收入，由此减少的县乡收入通过精简乡镇机构、压缩人员、完善财政体制和增强财政转移支付力度等渠道来解决。此外，还要进一步落实涉农税收优惠政策，对农民从事农业经营取得的所得，暂不征收个人所得税。
逐步取消农业税，让农民有个休养生息的阶段，随着农业的不断发展和农民收入水平的不断提高，创造条件逐步实现城乡统一税制。例如：探索将农民出售的农产品纳入增值税征收范围，将农民从事农业生产活动取得的收入纳入个人所得税征收范围等等。此外，实行最严格的耕地保护制度是我国的一项基本国策。据有关资料反映，国家正考虑修订《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，近年来，一些地方违法乱批滥占耕地现象比较严重，使耕地面积不断减少，严重侵害了农民利益，甚至影响国家粮食安全。在这种情况下，及时修订《耕地占用税暂行条例》，扩大现行耕地占用税范围，适当提高税额标准，清理减免税政策，切实依法保护耕地，具有重要意义。
（四）统一各类企业税收制度
保持各类企业的税制统一、税负公平，进而实现公平竞争，是完善社会主义市场经济体制的需要，也是履行世贸组织规则和我国政府承诺的要求。首先要不分企业的所有制形式，实行统一的税收政策。一是统一内外两套所得税制，实现内外资企业所得税的合并。在税率的选择上，要适当降低现行税率。考虑到我国税前扣除少和企业效益较差的实际问题，税率降为25%至30%之间较为合理。要按照国际规范，进一步规范税基，合理确定费用扣除标准、资产的税务处理等等。二是统一房产税、城市房地产税，车船使用税、车船使用牌照税等，使内外资企业适用同一税种。三是清理规范税收优惠政策。税收优惠的导向应立足于“统一”，应由目前的地区和行业优惠为主、产业优惠为辅，转变为以产业优惠为主、地区和行业优惠为辅。
（五） 改革个人所得税制
合理调节个人收入差距，要多管齐下，但改革个人所得税是重要一环。要调高个人所得税起征点，适当调整级距和税率，加大对高收入者的调节力度。为严格征管，堵塞偷漏税漏洞，要相应实行综合与分类相结合的个人所得税制，将工资薪金所得、生产经营所得等有较强连续性或经常性的收入列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率；对其他所得仍按比例税率分项征收。进一步规范税前扣除范围和标准，建立支付所得的单位与取得所得的个人双向申报的纳税制度，强化个人纳税意识。同时，按照公平税负、合理负担、鼓励引导个人投资公益事业的原则，适当提高个人捐赠支出的税前扣除标准，鼓励富裕阶层回报社会，促进社会捐助制度的建立。
改革个人所得税的同时，还可考虑开征遗产税。个人所得税还有组织收入的重要功能，调节力度不宜太大，应配合开征遗产税。开征遗产税已在党的十五大报告等一系列中央文件中提出，关键是要充分论证和把握好出台时机。开征遗产税，既要调节收入分配、防止贫富差距过分扩大，又要注意保护个人投资的积极性，避免资产向境外转移。只有建立遗产税，才有利于在一定程度上调整社会财富的分布，缓解贫富悬殊矛盾，体现社会公平；有利于提倡劳动致富，限制不劳而获；有利于完善我国调节个人收入的税制，贯彻国际间税收对等原则。
（六）适时出台燃油税的改革
开征燃油税，就是取代长期以来实行的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费，意义十分重大。一是通过“费改税”，可以替代和取消一大批收费项目，从根本上治理公路“三乱”，减轻社会负担，促进汽车消费；二是机动车辆用油多少与其对道路的磨损程度基本相适应，可以体现“多用路多负担，少用路少负担”的原则，比较公平、合理；三是有利于汽车生产企业不断研制和开发新型节油车辆，加快淘汰耗油量大的老旧汽车；四是可以促使机动车辆拥有者和使用者采取措施，降低油耗，节约能源，减少环境污染，促进环境保护；五是可以确保道路维护具有稳定的资金来源，撤销有关收费稽征机构，避免以费养人，保障资金专款专用，促进道路维护和建设事业健康发展。据了解，国家有关部门已做好燃油税的改革方案，密切关注国际市场石油价格走势，建立和完善我国的石油价格形成机制，适时出台燃油税。
（七） 对不动产开征统一规范的物业税
物业税又称“不动产税”或“房地产税”，主要针对不动产，要求所有者或承租人每年都缴付一定税款。推行这项改革，就是将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税，同时取消房地产开发建设环节设置的各种乱收费项目。这些税属于地方税，可在中央统一指导下，选择若干地区先行试点。实行物业税，就是将现行房地产开发建设、交易环节承担的有关税费，改为由拥有或使用房地产的单位和个人承担。征收环节后移，可降低前期房地产开发的税费负担，从而降低现行房屋售价水平，有利于中低收入者买房。以后房产所有者或承租人每年需缴纳一定的物业税，还要与物业管理改革结合起来，相应减少和规范物业管理收费，真正把物业管理纳入政府监督指导下的社区管理范围，为住房者提供良好服务，同时切实减轻住房者的税费负担。
（八）加强税收征管
为保证税制改革的稳步推行，可按照“先进高效、严密监控、集约管理、方便纳税、因地制宜”的原则，加强税收征管。要建立健全各类规章制度，实行规范化管理，积极推行计算机管理，逐步形成网络。要为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传，把“为纳税人服务，让纳税人满意”活动进一步深入。要严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者，同时不断提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风。要加强税务机关与各有关部门的配合，在加强税收征管中还要努力降低税收成本。
五、税制改革中应注意的几个问题
（一）在推行增值税由生产型改为消费型中，要考虑财政承受程度
由于增值税是我国最大的税种，增值税的转型，从根本上说，可以促进经济增长，进而带动税收的增加。但从近期看，由于抵扣进项税额较多，在保持税率不变的情况下，会减少一定数量的财政收入。据有关资料反映，若全面抵扣固定资产投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1500亿元；若只抵扣机器设备投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1000亿元。所以抵扣种类可以先考虑机器设备，抵扣范围可以先在部分地区进行试点。为了更好地实施振兴东北地区等老工业基地战略，去年中央决定在东北地区8个行业率先实施增值税转型，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备部分所含的进项税金（机器设备存量和房屋、建筑物所含的进项税金不予抵扣），一年约减少税金收入150亿元。这样既能够有力扶持东北地区的工业发展，又能够为今后全面推行这项改革积累宝贵经验。
（二）税制改革应多听听纳税人意见
近期中央提出的税制改革前所未有地贴近老百姓的生活，首先是税务总局局长谢旭人透露燃油税将于油价处于一个合适的水平时开征，这是首次对讨论多年的开征燃油税有个明确的时间表。没过多久，又传来即将开征物业税的消息，广东省财政厅甚至提出今年就要开征物业税。除此之外，要把个人所得税由分类征收改为综合征收，适当时候开征遗产与赠与税的议论也越来越多。
燃油税和物业税都是新税种，存在着很大的争议，开征后实际带来的影响谁也无法准确预计，如何将开征后的负面影响减到最低？笔者认为就是要在开征前公开广泛征求纳税人的意见，达成一个全社会都能基本接受的方案。改革或者是一项政策的实施能否成功，主要取决于有没有从群众的角度考虑，有没有民意基础。这方面的教训有很多，例如有的地方政府为了满足群众的个性化要求，允许车主自己编车牌号码，结果出现了很多政府认为不妥的车牌，最后这项政策只好不了了之。又如有的政府部门提出群众监督的观点，奖励群众拍摄违章车辆，结果引起很大的法律争议，这些都是听取民意矫枉过正的结果。听取民意在一些涉及百姓切身利益的问题上尤其重要。而未来开征物业税和燃油税是直接从老百姓腰包里掏钱的，更加要让纳税人畅所欲言，达致一个全社会的妥协。
（三）税制改革成功与否的关键是依法治税
依法治税是社会进步的标志，也是税务部门和纳税人利益划分的准则。想要做到依法治税，就必须彻底放弃与依法治税相悖的东西，特别是依计划征税。做到税务部门和纳税人之间平等的第一步，是建立牢固的依法治税的思想，彻底和过去一家说了算的做法决裂。税务文明的核心是依法治税，征税人在征税时代表政府，具有权威性。可是正因为如此，征税人必须依法征税，不可以有任何的随意性。税收的目的是为提供公众所需要的政府服务支付成本。这种服务既不是愈多愈好，更不是愈完善愈好，而是要地宜、时宜，恰到好处。我们千万别以为提高税率就能增加国库收入，降低税率就会减少国库收入，事实可能恰恰相反。依法治税虽然是税务文明的核心，但是并不是全部，所依的这个法本身必须是一个合理的法，否则还是达不到税务文明的要求。
参 考 文 献
大中华财税网范文集
李雪若：《关于中国税制改革发展趋势若干问题和初步思考》，《中国科技产业》1997年第12期
王道树：《关于进一步深化税制改革的几点思考》，《管理世界》1998年第1期