简论食品安全的监管问题及改革构想(二)

在行政监管方面，我国有《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《无公害农产品管理办法》、《进出境动植物检疫法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《无照经营查处取缔办法》等近百部法律、法规及规章。在刑事犯罪方面，《刑法》及2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》均有明确规定，特别是《刑法修正案（八）》更是加重了对生产、销售有毒有害食品犯罪的处罚力度，最高可判死刑，增设了食品监管渎职罪，并规定了比滥用职权罪、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定刑从七年有期徒刑提高到十年，加大了对食品监管渎职犯罪的惩处力度。虽然我国有众多的涉及食品安全的法律法规，甚至有《刑法》保驾护航，但从食品的实际监管效果看，其效果并未达到预期，仍有以下几方面的问题有待解决。

1、法律赔偿机制实用性不强。《食品安全法》中设立了十倍赔偿的惩罚性赔偿机制，其九十六条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”但这一制度在实践中几乎没有发挥作用。主要原因有以下几点：第一，由于食品价格相对低廉，十倍赔偿不足以激励消费者充分维权，亦无法对食品生产企业和销售商产生威慑作用。第二，这个看似严厉的条款适用条件非常严格，大大限制了该条款的应用。第三，根据目前的《侵权责任法》和《食品安全法》等，食品销售者主要承担过错责任，食品生产者、制造者承担无过错责任，依据“谁主张谁举证”的原则，消费者索赔时，难以提供相关的生产者和销售者存在过错的证据，从而举证较难。第四，消费者在已经遭受损失时要求索赔，必须证明损失与食用食品之间的因果关系，消费者往往难以证明。

2、两部大法同时监管食品安全，标准混乱，难以做到无缝衔接。由于当年苏丹红事件等大多发生在农产品领域，国家先颁布了《农产品质量安全法》，而《食品安全法》颁布之后，《农产品质量安全法》既没有改，也没有合并。我国用两部法来管一个食品，不仅是立法资源的浪费，更大的问题在于在内容上不能很好地衔接，因为针对的是农产品，《农产品质量安全法》在产品质量方面主要是对产地、环境、化肥农药、产品包装等外部环境的要求，而恰恰对食品本身的营养性、安全性、物理化学指标的监管，基本上一字未提。从国际社会看，美国、日本、欧盟的《食品安全法》，基本做到了从田头到餐桌的全链条管理，而我们的链条是断裂的，《食品安全法》只是从食品加工开始，到流通和餐饮。 

3、数量众多的食品小微企业仍在立法监管之外。食品工业占GDP总量的17.6%左右，是典型的支柱产业，但这个行业小微企业多，有35万家左右，占食品企业总数的80%，产值约占食品工业的20%。一部食品大法把80%的企业交给省级人大和政府来管后果是什么？到今天为止，我国占80%的小企业的食品生产处在法律真空状态。

1、信息发布的主体依然混乱。根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及《食品安全信息公开管理办法》的规定，食品安全信息的公布机关包括食品药品监督管理、卫生、农业、商务、质量检验检疫、工商行政管理等部门。这些部门负有收集、制作、发布食品安全信息的职责，当上述部门履职不充分的情况下，权威的食品安全信息的缺位就会导致信息混乱。目前，对除政府相关部门外的其他社会主体发布食品安全信息并未相关规定，如果违法发布信息应如何承担法律责任？食品安全信息发布需要遵循依法科学、准确全面、客观公正、严格程序的原则，最终目的应当是有利于加强食品安全监管，有利于维护广大消费者和生产者的知情权和监督权，有利于正确的市场消费和食品行业的健康发展。

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