基层民主治理研究——以四川为例(二)

二、公推直选工作在程序设计上还有待进一步规范和完善

实行公推直选，把对乡镇党委书记的选拔任用权交给了基层群众和广大党员，这是基层民主建设进程中的重大改革，无疑是值得充分肯定和大力推广的。但是，要真正把德才兼备、群众公认的干部推选出来，还需要有一整套严密科学而又切实可行的程序设计来加以保证。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程可以看出，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委公推直选木兰镇党委书记的请示到12月7日产生全国第一位公推直选乡镇党委书记，历时12天，分别经过了请示、发布公告（11月27-11月30）、报名和资格审查（11月28-12月1）、实地调研（12月2-12月3）、公开推荐（12月4）、直选（12月7）等几个阶段。从整个过程来看，只用12天的时间就完成如此复杂的程序，并保证能够选出一位好书记是困难的。从我们调查过程中接触到一些其他乡镇的参选者反映出来的意见看，确实存在着这样一些问题：比如说外地的候选人很难用两天时间就摸清当地的基本情况并提出科学合理又切实可行的施政方案;又比如说在选举的过程中，也没有候选人之间的竞选和辩论，普通党员群众对候选人的选择实际上是通过候选人的就职演讲来确定的。因此，如何实行规范严格的差额选举制度，扩大选举差额，进一步完善党内选举程序，适度增强党内选举的竞争性，这是目前需要解决的当务之急。当然，木兰镇公推直选的结果是各方面都比较满意的，但正因为当选的刘刚毅书记是一位正派、朴实、负责任、有能力的书记，从而掩盖了程序设计上存在的一些问题。我们认为，至少在以下几个环节上还需要进一步完善：其一，如何在整个选举过程中充分体现选民的知情权？其二，如何让外地的报名者有较充分的时间来调查了解该镇的基本情况进而提出切实可行的施政方案？其三，如何保证外地的参选者享有公平的竞争机会？最后，还应建立相应的选举监督委员会，对于违反党章的选举行为要及时查处，以维护正常的民主选举。显然，对于这些问题还需要做更全面、具体、细致的工作，从制度上加以完善，才能保证民主选举的最终效果。

三、进一步加强和完善党代会常任制的代表作用、运行机制和保障机制问题

在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的统一。直接民主的制度表现就是党的基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主则表现为党的各级组织通过党代表大会的形式决定党内重大事务。在我们党内民主生活中，在基层党支部以上往往都是通过党代表大会来实现的。可见，党的代表大会这一制度是否科学合理、能否有效运行，是党内民主的关键所在。为此，就要严格定期召开党的代表大会，推行党的代表大会的常任制度，增强党代会权力的辐射力度，发挥党代会整合政党与社会的功能，监督和保证党的工作健康、有效地进行。但从目前情况来看，党代会作为同级党组织的最高权力机关、决策机关、监督机关的实际作用并不明显，有时甚至往往是流于形式，还有许多方面的工作有待加强和完善：一是从代表主体看，党代表的履职意识、能力和素质亟待提高。党代表是实行党代会常任制的主体。常任制能否取得实效，关键是看代表能否履好职，尽好责，发挥好作用。从四川雅安、眉山等地进行的党代会常任制试点运行情况看，党代表在数量上偏大，党代表与大代表的高度重合（有的地方达40%），其履职意识有待提高。仅从党代会代表提案情况看，参与提出议案的代表少，质量不高，涉及党的建设方面的较少。如2006年眉山市人代会代表提案87件，政协提案96件（其中审查立案的90件），党代会提案只有17件，而其中涉及党的建设方面的提案更少。二是从实践层面看，党代会常任制运行机制有待理顺。首先，党代会作为党内"最高权力机关、最高监督机关"地位体现不明显。目前作为常任代表的经常性联络机构"代表联络办公室"，只能作为党委的一个职能部门和附属机构提建议，不具备党内权力机关的职能、性质和地位，而不能对全委会的日常工作进行有效监督。其次，党代会、全委会、常委会"内三会"职能不明晰。在实际运作过程中，哪些由常委会决策，哪些由全委会决策，哪些由党代会决策，现阶段还没有明确的标准界定。再次，党代会、人代会、政协会"外三会"关系不顺畅。对涉及本地区范围内政治、经济、社会领域重大问题，党代会、人代会、政协会都要审议，在不影响决策效率的情况下，三者的职能如何划分？党代会作为党的最高权力机构，如何体现其核心地位，如何使党代会形成的决议、决定通过人代会，把党的主张转化为人民意志？由于这种关系没有理顺，在推进常任制过程中，难免出现形式和内容上与人大、政协代表相近、甚至重复的现象。三是从组织保障看，党代会试点工作的保障机制有待健全。党代会常任制目前尚处于试点阶段，在组织机构、人员、经费上没有明确规定，在实施过程中还有一定难度。这些问题如得不到妥善解决，都会直接影响党代会常任制的运行效果。

四、基层民主建设中的制度创新与相关制度的衔接与配套问题

正如有的学者蔡霞所指出的那样："从步云直选到巴中等地党委书记公推公选到雅安党代会常任制的推行，直至新都经验全省范围内推广，四川不缺少制度创新。这种渐进式改革最大的好处是可以有选择地避开一时无法解决的矛盾，选择执政党和政府能够承受的路径进行，但最大的不足，又恰恰是因为对一些尖锐矛盾有所回避，使得改革在局部停滞不前。"在她看来，按《党章》要求，党内直选不是选书记，而应选全委会，新都正好搞反了，和现行《党章》关于选举的具体程序上有矛盾的地方。"但从制度变迁的角度来讲，新制度的产生必然有对旧制度的突破。新都直选书记组阁面临的困境不在于新都本身，而在于更大的体制框架。下面遇到的一些问题就不是新都所能解决的了。"

正因为如此，所以来自基层的自下而上的改革实践在其发展进程中，必然会遇到来自上面的阻力问题。中共中央编译局比较政治与经济研究中心杨雪冬博士认为，改革目前确实已经进入一个非常艰难的时刻。一方面，部分改革的推动者成为了改革的阻力；另外，改革受益者与利益受损者的矛盾冲突越来越强烈。的确，从实际情况看，四川省许多基层试点的步伐都是在谨慎探索中艰难前行。还有的研究者发表文章指出改革实践中还存在的另外一些新问题："作为党代会常任制试点惟一的一个市级单位眉山市，现在已经放慢了实验的步子。市委组织部组织科负责人表示，由于上面对试点没有硬性要求，也没有形成制度化，因此推行起来有难度，探索不出好的路子。凉山州委组织部一位干部毫不讳言地表示，制度建设历来是''''自上而下''''的，虽然四川政改在很大程度上可以引入公开透明的竞争机制，改变''''一言堂''''的做法，加强党内民主和监督，但他们不得不慎重，''''踩线踩得不准或者过了头''''，都会牵系到官员的政绩和官帽。因此，''''自下而上''''的改革很难铺开。"应该说，从决策者来看，已经认识到目前改革的症结所在。但目前四川省乃至全国其他省份所进行的政改，绝大多数是在乡镇这个层次以下取得成功的。因为这个层次，冲击不大，不会失控。但能否将改革推进到更高层次？这需要执政党有充分的体制变革准备以及更加广阔的政治胸怀。中国社会科学院政治学研究所史卫民认为：基层民主政治的发展，日益显示出整体联动的必要性。党内民主与人民民主的关联关系，在基层已经充分显示出来。单一推动的任何举措，如果不考虑与其他制度的接轨问题，都可能带来一定的负面效应。以"公选"乡镇长为例，如果在制度设计上只考虑地方党委的运作问题，把乡镇人民代表大会的作用限定在认可"公选"的候选人上，无益于间接选举制度的完善；只有把"公选"与法定的间接选举程序衔接起来，才能真正起到进一步完善间接选举制度的作用。整体推进基层民主政治发展的战略构想以及相应的制度安排，已成为摆在我们面前的重要任务。

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