基层民主治理研究——以四川为例(一)

目 录

摘 要....................................................... 4

发展历程................................................ 5

国家与社会的关系.........................................5

三、基层治理结构.............................................6

四、研究综述................................................ 8

 （一）完善“一项制度”..................................... 8

 （二）平衡“一对矛盾”..................................... 9

 （三）理顺“两种关系”..................................... 10

 （四）明确“多元主体”..................................... 11

 （五）把握“一个方向”..................................... 12

五、小结................................................... 13

参考文献................................................... 14

内 容 摘 要

城乡基层是国家社会管理的最低层次，直接面对广大人民群众，是群众社会生活的最初领域。基层治理的完善和基层民主的实现将直接有助于最大多数人利益的实现，对于我国经济和社会发展具有非常重要的作用。多年来，许多学者都致力于这方面的研究，也取得了一系列成果。近些年来，四川省在基层民主政治建设及其制度创新实践中进行了一系列大胆探索，积累了丰富的经验，取得了十分显著的成效。但由于四川是处于我国西部地区的农业大省，其经济发展和文化教育相对落后，因而在基层民主政治建设实践中遇到不少困难和问题有待于进一步探索和解决，从而为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。

 关键词：基层治理 基层民主 村民自治 多元主体

基层民主治理研究

基层是在国家与社会建设和发展中处于基础性地位的区域。目前由于研究目的的差异，不同的学者对于基层的外延和内涵理解不尽相同，但是从可操作化的层面来看，普遍的观点认为基层在地域外延和等级层次上是指城市社区和农村村庄。这个区域是国家与社会的“交接区”，国家通过这个“交接区”来达到有效组织和管理社会的目的，这一过程中涉及的问题也就属于基层政治的范畴。但是为了梳理方便，本文主要以乡村基层治理和民主作为综述的主线。

改革以来，我国的民主政治建设从基层入手，近些年来在全国各地都得到了蓬勃发展，其中以四川省最有代表性。特别是它的干部任用选拔制度、集体决策制度、民主评议制度等一系列"自创动作"，最后很多经中央认可后，都变成了"规定动作"，以至于被媒体称之为"中国基层民主试验田"。民主政治建设的关键在于创新，这也是四川省基层民主政治建设的精髓所在。特别是在20世纪90年代后期以来，四川省在基层民主政治建设的制度创新方面进行了一系列十分可贵的探索，积累了丰富的经验，并取得了十分显著的成效。但由于四川是处于我国西部地区的农业大省，其经济发展和文化教育都相对落后，因而基层民主政治建设尤其是制度创新实践必然受到诸多因素的限制和制约，必然会遇到一系列的困难和问题。根据近年来我们对四川各地进行的调查研究，认为主要存在着以下一些问题，迫切需要在实践中进一步探索和解决，从而为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。

一、经济发展、文化教育与民主政治建设进程不够适应

在大多数发展中国家，民主制度是一个同经济发展相伴的过程。当代美国学者安东尼·唐斯认为，关于经济发展与政治发展之间关系的经验研究检验的一个基本假设是著名的李普塞特假说：经济繁荣促进政治民主。在经济发展的早期阶段，普通人民更倾向于关注基本的经济福利：物质生活水平，就业，等等，而不是政治权利。反过来，在人们利益极其分散的条件下，民主可能将人们的努力更多地引向分蛋糕，而不是将蛋糕做大。但是，随着经济发展水平的提高，一方面，人们将要求更多的民主，另一方面，民主本身，通过它对腐败、大政府的抑制，对财产权与契约的保障等等，也会成为经济发展的一种有力的保障。特别地，到经济发展达到相当高的水平时，增长本身也将降下来，收入分配问题将日益突出来，而民主显然是解决收入分配分歧的最为公平合理的手段。但这里的前提条件是经济繁荣或者说经济发展水平足以支持政治民主的进程。然而，从总体上看，四川省的经济发展状况在全国还处于落后水平，而基层民主建设在许多方面却走在了全国的前列，因而必然会出现经济发展水平与基层民主建设还不够适应的问题。美国著名政治学家亨廷顿曾就经济发展对政治参与的制约问题进行过深刻阐述，他指出："社会--经济发展促进政治参与的扩大,造就参与基础的多样化,并导致自动参与代替动员参与"。"高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值"。国内许多研究者也认为，一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。中国是个经济文化都仍然落后的发展中国家，同时又是一个城乡二元分割的国家，因此，中国农村的经济文化发展水平就更低了。由此我们认为，从短时期来看，可以通过政治动员方式来启动基层民主建设进程;但从长时期来看，就必然会出现基层民主发展动力不足的问题。近几年来我们在四川省农村进行的两项大范围的村民自治问卷调查也可以证实这一点。

正是由于四川省的经济建设和文化教育在全国处于比较滞后的位置，而基层民主政治建设在许多方面却走在全国的前列，因而就会给四川基层民主政治建设的发展带来很大的制约和影响，并且在有些地方，实际上已经在相当程度上制约了基层民主建设及其制度创新的进程，其突出表现就是制度创新的根基并不牢固。近几年来，我们在对四川省举行公推直选乡镇党委书记试点单位的调研过程中，发现不少乡镇的领导干部大都赞成这一改革实践，但也有不少人谈到这一选举过程导致的成本增加和经费紧张的问题。例如我们在平昌县调查时了解到，进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，的确也是一个很大的制约因素。同时，许多村民的政治文化素质也还不能完全适应基层民主政治建设发展的需要。在这些经济贫困地区还普遍存在着农民文化水平偏低，政治法律知识缺乏，并且由于绝大部分有文化的中青年外出务工，加之农村党员普遍年龄老化，因而有的地方还出现了村级领导班子难以找到满意人选的情况。这也在相当程度上制约了农村基层民主政治的发展。可见，基层民主建设必须根据当地的经济发展和文化教育水平等实际情况来区别对待，总体上只能渐进发展，切不可搞政治运动一哄而起。