税收征管模式问题研究(一)

一、历史沿革

二、当前税收征管模式存在的问题 

（一）、专业化分工影响了税收征管的整体性和连续性

（二）、注重机构的收缩，弱化税源监控

（三）、稽查工作面广量大，打击犯罪效果不明显

（四）、信息化手段在征管中的运用力度不够

（五）、在税收征管成本偏高

三、优化税收征管模式的方向

（一）、征收信息进一步集中

（二）、分级管理的规范统一

（三）、稽查环节的分离与执法权限的提升

内 容 摘 要

提示：税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济体制要求，符合我国国情，科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用充分发挥，从1994年起在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式，到1996年建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。近年来，随着税收征管集中度和信息化手段的进一步提高，在税收征管过程中出现了一些新情况、新问题，如何加强税收管理和税源监控，堵塞漏洞，已成为当前税收征管中一个迫切需要解决的问题。现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，通过多年的征管工作实践和积极探索，效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量和效率，规范了税收执法行为，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。然而，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题。构建这一现代化的税收征管模式应从多方入手。

正 文

税收征管模式问题研究

一、历史沿革：

1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：

先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征、管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理，税款征收方式为税务人员上门催缴。自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发展极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。1994年又在一些方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。1996年，国家税务总局提出了新的税收征管改革新模式：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。1997年全国税务系统全面推行了这一新模式，其特点在于过去的分散型，粗放型管理到向集约型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。各地税务机关在推行这一模式过程中，普遍取消了专管员管户制度，建立了办税服务厅（室），纳税人的涉税事宜通过办税服务厅(室)内集中办理，计算机及计算机网络体系在税收征管中得到了更普遍的运用。

二、当前税收征管模式存在的问题 

 去年以来，根据进一步深化税收征管改革的要求，各地国税机关通过设立征收、管理分局和稽查局，形成“集中征收、划片管理、一级稽查”的税收征管模式，这对于建立起科学、先进、高效、规范的税收征收管理的运行机制，强化税收征管，提高税收征管质量和水平都具有重要的意义。但由于受到我国生产力还比较落后、法制化程度还比较低、整个社会和国民经济的管理水平还不够高等客观条件的制约，再加上有些地方急于求成，对税收征管改革缺乏有力的宏观指导和组织协调，或者过分强调征管改革的模式化，或者片面理解新税收征管模式的涵义等主观原因，新建立的税收征管机制在实际运行中还存在着一些矛盾和问题，特别是“疏于管理、淡化责任”的问题在某些地区还比较突出,税收征管模式和征管实际工作存在差距，税务人员对税收征管模式理解的误区，在实际操作中依旧存在着相当大的问题，具体表现如下： 

 （一）、专业化分工影响了税收征管的整体性和连续性。税收征管改革的最大的变化就是取消管户制，实行管事制。而实行管事制就必须根据税收业务流程对税收征管全过程进行划分，各县(市)局建立适应征收、管理、稽查三分离征管格局的业务规程和操作流程，把税收征管中的各项工作分解到征收、管理、稽查三个部门的各个岗位中去，把责任落实到各个岗位。但在实际操作中存在两方面的问题，一是实行管事制后，各部门、各岗位基本只是根据纳税人书面资料办理各项税收业务，对纳税人的具体情况不能了解和掌握，不利于整体的监控管理。二是忽视了分局与分局之间、岗位与岗位之间的业务衔接和信息传递，这种业务衔接易间断，信息传递不流畅的现象，造成在税收征管工作出现真空地带，影响了税收征管效率。 

（二）、注重机构的收缩，弱化税源监控。各县 (市)局通过设立办税服务厅来统一办理各项税收事宜，往往是城区设立一个办税服务厅，农村由几个乡镇合并设立一个办税服务厅。由于税收征管工作过多依赖办税服务厅，造成了税源监控不力，具体表现：一是思想观念认识不足，认为税务登记，税款征收、发票管理，解缴入库等等工作只需由办税服务厅完成，将税收工作停留在“静态”管理上，忽视了“动态”管理，致使税源管理不力，出现了零申报、负申报现象，特别是非正常户的管理不到位，漏征漏管户增多。二是监控范围狭窄，根据企业以前申报资料进行税源预测的事前监控，对申报资料进行书面审核的事中监控，通过纳税评估进行的事后监控，根本无法对纳税户变动情况、经营变化情况、生产经营情况等方面进行全面的监控。三是监控管理中存在着盲区，尤其是在偏远地区，取消税务所后，对偏远地区的税源根本无法做到全面及时的监管。 四是有的地方重复设置征收机构，有的地方忽视了城市与农村、经济发达地区与欠发达地区之间的客观差异，在征管机构及内部岗位设置上采取“一刀切”方式，脱离了基层的具体实际，致使基层岗位设置、职责分工不够科学合理，工作协调配合不够。一些新的征管机构及其职能还需要进一步明确理顺与调整优化。另外，征管机构、征管岗责体系、征管程序等方面，仍与信息化建设的基本要求有一定的差距。

 （三）、稽查工作面广量大，打击犯罪效果不明显。设立稽查局负责全市范围内的税收检查工作，在实际操作中存在着以下问题：一是稽查只能通过管理、征收部门获得信息，而管理部门本身监控乏力，纳税申报真实性较差，影响了稽查的效果。二是从内部机制看，设立了选案、稽查、审理和执行四环节的分离，但只是稽查部门内部的分离，轻处罚，以补代罚的现象仍较严重，影响了打击力度。有的地方税务稽查监督制约机制尚未有效建立，稽查刚性不足，“人情稽查”、“关系稽查”、“弹性稽查”问题未得到彻底根治，执法型稽查、打击型稽查的作用尚未真正发挥。有的地方仍然将稽查定位于收入型，不同程度地存在着大户查、小户不查，收入压力大就多查、收入压力小就少查或不查等问题。有的地方税务稽查选案随意性大，选案方法不够科学，稽查实施程序不够统一，稽查案件审理不够严密，文书制作不够规范，执法水平有待于进一步提高。三是从县(市)稽查局的组织关系上看，属于双重性质的领导，即受县(市)局的领导，又受地(市)稽查部门的领导，这种双重领导的机制造成了对稽查局的监督管理混乱。