浅议现行税收征管模式存在的问题原因及对策(二)

计算机的应用，对税务人员素质提出了更高的要求。但目前的专业人才、技术力量严重不足，现有的干部队伍素质难以适应征管改革的需要，许多先进设备的功能未能得到充分开发和运用。甚至对现有的程序，也不能做到真正用好管好。计算机巨大潜能由于使用者的限制无法发挥出来，造成资源的浪费。这又再次说明，干部队伍的素质问题成为制约税收征管现代化的重要因素。

3、税务检查水平仍有待提高。“选案、检查、审理、执行”四个环节，强化了监督制约机制，提高了税务稽查的水平。但四环节易被误解，造成缺乏分工协作，导致选案部门认为检查不力；检查部门认为审议多此一举；审议、执行部门又觉得本部门工作难度太大。

税务检查中很重要的选案环节仍然是依靠人工进行。人工选案只能依赖选案人员的业务素质、政策水平和实际经验，难以克服选案的随意和盲目性。这就影响了以后各环节的工作效率，从而影响整个检查工作的质量。

在执行环节，工作难度也很大。我国税收司法保卫体系的缺位使得税收征管法所赋予税务机关的各类税收保全措施和强制执行措施的权力难以真正行使。对个别大型企业的偷税、欠税案件的税收保全措施就很难执行到底。并且，在国地税分设后，地方政府出于自身利益对地税机关施加影响，税收的“强制性”在执行中有所变样。近年来金融机构的蓬勃发展、金融工具的多样化，为资金、财产转移提供了快捷的渠道，相应的立法步伐又没有跟上，更为执行工作增加了难度。

4、税法建设和执法体系有待完善。目前我国尚无税收基本法，大部分税收实体法也是“暂行条例”的形式。税务执法中许多具体问题的处理原则、方法依靠下发文件和补充规定，而不是正式的“修正案”，未能上升到法律高度。税收征管法中的许多征管措施也尚未颁布配套的具体的操作规程。

与法制建设滞后相伴的就是执法不严。一是对违反税收征管法的行为，尤其是偷税欠税的处罚不力，导致更多人抱着“法不责众”的侥幸心理铤而走险，扰乱了正常的税收征管秩序。二是执法口径不一致，违背了公平原则，影响征纳双方关系，削弱社会监督，诱发腐败行为，造成负面效应，影响税务机关形象。三是在税收执法程序上不谨慎，执法文书的使用不够规范，对行政复议、听证会、税务诉讼仍缺乏足够的重视。相伴执法不严的就是普遍低下的纳税意识和素质。纳税人法律意识淡薄，办税能力差，许多时候办理纳税事宜时不是先了解相关的税法规定，而是想“找人”、“托关系”，恶化了税收的社会环境。

5、涉外税收征管情况不尽人意。在税法建设上的涉外性不强。相对比较严密的个人所得税法的条款与相对落后的征管措施、手段并存，使得外籍个人所得税这一重要税源得不到高效的控管。同样，其他法律法规也缺乏对涉外税收征管的足够的关注。

二、现行税收征管模式存在问题的原因分析

1．在征管组织体系方面：有的地方重复设置征收机构，有的地方忽视了城市与农村、经济发达地区与欠发达地区之间的客观差异，在征管机构及内部岗位设置上采取“一刀切”方式，脱离了基层的具体实际，致使基层岗位设置、职责分工不够科学合理，工作协调配合不够。一些新的征管机构及其职能还需要进一步明确理顺与调整优化。另外，征管机构、征管岗责体系、征管程序等方面，仍与信息化建设的基本要求有一定的差距。

2．在税源管理方面：有的地方在征管改革中收缩基层征收管理机构后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施，税收信息来源渠道窄，对有限的税源信息利用不够，致使漏征漏管问题突出；有的地方对纳税人税务登记审核把关不严，对税务登记违章处理不力，致使税务登记必备资料不齐全，纳税人基础资料归集不完整、不连贯，造成税源管理的基础工作薄弱；有的地方监控方式单一，计算机的自动监控功能未被充分挖掘出来，对纳税人动态化资料缺少全面及时的了解掌握，影响了对纳税人的有效控管。

3．在申报管理方面：申报管理制度办法不够严密，缺乏有效的验证申报合法性与真实性的网络稽核体系，对纳税人的虚假申报行为控管及纠正乏力。有的地方在推行多元化申报方式进程中急于求成，加重了纳税人负担，实际效果也不够理想；有的地方虽然控制住了纳税人的零申报、负申报的比重，但低税负申报现象却呈上升趋势；有的地方为应付上级考核，弄虚作假，致使高申报率存在虚假成分。

4．在税收信息化应用方面：近年来，各地的信息化建设虽然步子大、速度快，但是综合利用信息化技术的能力还不够强，应用水平还不够高，致使征管各环节信息不畅。税收征管软件功能有待于进一步完善和整合，多数地方的税务机关与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享，涉税信息的采集不充分、不及时。有的地方在软件、硬件设备上存在各自为政、互不衔接的问题，尚未实现信息的全面共享，不符合一体化建设的总体要求，造成运行成本居高不下，一线工作忙乱、紧张，增加了基层工作负担。有的地方对网络安全问题重视不够，信息和网络安全存在较大隐患，难以满足税收信息系统安全稳定运行的需要。

5．在税务稽查管理机制方面：有的地方税务稽查监督制约机制尚未有效建立，稽查刚性不足，“人情稽查”、“关系稽查”、“弹性稽查”问题未得到彻底根治，执法型稽查、打击型稽查的作用尚未真正发挥。有的地方仍然将稽查定位于收入型，不同程度地存在着大户查、小户不查，收入压力大就多查、收入压力小就少查或不查等问题。有的地方税务稽查选案随意性大，选案方法不够科学，稽查实施程序不够统一，稽查案件审理不够严密，文书制作不够规范，执法水平有待于进一步提高。

三、进一步完善现行税收征管模式的对策

（一）优化机构、转换职能、加强协作。

1、优化机构设置和职能划分，彻底改变“大税收、小征管、少服务”的旧体制格局。在强化稽查等业务机构的同时，加强咨询服务、信息情报、法制监督、协调仲裁等机构的建设。为适应职能转化的要求，机构设置可由四部分组成：领导决策中心、征管执行系统、信息情报系统和人事监察系统。其中，征管执行系统分为五类：一是征收：受理纳税申报、纳税资料的稽核、税款征收和各项违章处罚款项的收缴。二是管理：负责税务登记、发票管理、纳税咨询、受理各项咨询等日常管理工作。三是稽查：负责稽查选案、检查、审理、执行和涉税案件的移送，执行税收保全和强制执行措施等。四是税务行政复议：负责税务行政复议的受理、审核和组织实施等。

2、征管执行系列之间应实现信息共享，沟通协作、互相监督。征管各系列应成为相互联系的有机整体，不仅要加强对纳税人信息的全面了解，更要加强相互之间信息的联系、沟通和反馈。因此，首先要在更高层次上建立一个科学、完善、灵敏的信息情报系统，使各系列都能充分利用好征管资料。其次，要加强各系列的协作。在保证必要的独立性的基础上，进行合理分工，相互制约。否则，权力过分集中所产生的弊端将不亚于专管员制度。

（二）加强税源的精细化管理。

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