税收征管制度的问题与改革思路探讨(二)

（五）、传统征管模式的惯性作用力很强。尽管新的税收征管模式要求征纳双方明晰各自的权利义务，但目前税务人员对纳税人追求“管”的意识仍然很强，而纳税人对税务专管员“管户制”的依赖性心理还普遍存在。特别是征管权限过分集中在县以下基层税务机关，使得指挥决策层对税收征管运行的监控不力；税务行政主管部门还不适应税收征管的需要，片面强调上下对口的专业分工，结果造成指挥机构庞大臃肿，层次重叠，职能交叉，相互掣肘，各自为政，往往只考虑税种管理的需要，而忽视了征管整体功能的发挥，致使税收征管机制在许多环节运行受阻。如过去的“一员进厂，各税统管“模式必为”征、管、查“三分离模式，在提高税收征管水平，强化内外监督方面都曾发挥了积极作用，却始终没有彻底跳出计划经济固有的模式。随着市场经济运行机制的进一步完善，原有征管模式已越不能适应市场经济的要求。

（六）、为纳税人的服务不规范。为纳税人服务主要有两种形式，即税务机关的管理服务和社会组织的中介服务。但目前这两方面都存在着许多不足：一方面、税务机关的管理服务不到位，“管”的愿望强烈，“服务”的意识淡薄，目前多数主要发挥了开票、征收的功能作用，至于税法宣传、政策咨询等方面的服务还未到位。另一方面，作为社会中介服务组织的税务代理服务发育很慢。

（七）、征管改革经费投入不足。征管改革是一项以现代化技术支撑的较为复杂的系统工程，计算机的推广应用、办税大厅的设置、征管手段和工具装备的现代化都需要大量的财力、物力作保障。但由于征管改革没有专门的国家预算资金，基本上是税务部门的自费改革，国税系统的改革经费只能从包干经费中支付。目前面临着投入渠道单一，自我积累能力有限，支付需求不断增大的困难，不妥善研究解决改革经费的投入问题，是必严重影响征管改革的推进和深化。

（八）、税务人员素质难以适应征管改革的需要。科学、严密、高效的税收征管模式，需要高素质的人员去具体组织动作，但就现有税务人员素质而言，难以适应这种要求。一是知识结构单一，绝大多数税务干部不具备掌握和应用现代技术的基本知识；二是理论修养和业务技能不高，对征管改革过程中出现和新情况、新问题的自行消化能力弱；三是技术人员匮乏。

三、改革完善税收征管制度的探讨

建立法治高效的征管模式。通过分析可以看到，传统的征管模式越来越不适应市场经济的发展，且日益成为阻碍实现税收征管法治与效率目标的桎梏。因此，必须大胆探索，勇于实践，加快建立现代税收征管制度。

本着“法治，效率”的原则，加快建立现代税收征管制度的控索：一是征纳关系要理顺，纳税主体地位和法律责任要确立，依法纳税意识要有明显的增强；二是实现专业化分工，纳税服务功能和税务检查要得到强化，提高征管效率，促进依法治税效果；三是初步建立新型的征管机制，税务机关的整体执法水平和工作效率明显提高；四是建立和完善以计算机技术为依托的征管网络系统，加强防违税控系统的建立，有效地提高征管动作效率；五是强化教育培训工作，促进班干部队伍综合素质的提高；六是风建设要有很大的改观，所以建立现代税收征管制度的控索是一项系统工程，需要一个较长过程，建立以“法治、效率”为目标的现代税收征管制度长期的努力。结合改革与探索对税收征管体制改革思考如下：

对征管模式的设计和理解要与实际相结合。

模式只是为改革提供一个整体框架，是一个总的、原则性的要求或目标，不可能包罗万象。对征管模式的设计和理解过于理想化，可能会走入误区。例如，开始有人认为新征管模式中没有“管理”字样，就认为模式设计上忽视了税收管理环节，就把改革中出现的“疏于管理、淡化责任”的问题归咎于模式。实际上无论在何种模式下税收管理的工作都必须按税收征管法律、法规和规章来进行。再例如，开始将集中征收理解为办税服务场所的集中，后来由于多元化申报方式的推行，以及信息化程度的提高，才认为是税收信息采集和处理方式的集中。实际上是两者兼而有之，不能认为信息采集和处理方式集中了，就简单地否认办税服务厅的功能和作用。实践会证明，办税服务厅的作用在过去、现在和将来都是存在的，只是发挥作用的程度不同了。  2、对实现征管模式的途径，在认识上要灵活多样。 征管模式是税收管理的宏观组织形式，但这种宏观的管理形式不仅不能代替具体的管理形式和方法，反而要依靠各种具体的管理形式和方法才能实现。申报、征收、稽查是对一般纳税对象管理而言的。但落实到每一类具体纳税对象的管理上，就应该具体问题具体分析，从实际管理需要出发，而不是从管理模式出发，采取不同的管理方法，生搬硬套征管模式是不能解决问题的。例如，对个体定额户的税收管理，管理工作的基础和重心是典型调查，了解实际经营情况；管理的关键是比较科学、合理地确定税额，至于申报只是个及时性的问题。所以，只有把宏观管理模式与具体管理形式有机结合起来，才能增强模式的实效性。  3、正确处理管理要素地位、作用及其组合关系。对管理要素地位、作用及其组合关系的理解，要力戒片面性 各管理要素在一个管理系统中，处于不同的地位，起着不同的作用。但各管理要素的地位作用是相互联系、相互依存、相互渗透的。如果离开了各要素之间的相互联系、依存和渗透，其作用也就无从谈起。例如，在新的税收征管模式中，计算机网络技术是整个模式运行的技术基础，信息的采集、传递、反馈构成了系统运转的灵魂。同时，计算机网络技术的全面应用，也为实现税收征管业务的重组、管理组织的设置、职责的划分、各系列管理人员的配备提供了基础。管理组织是整个管理模式的组织框架。管理组织结构的设置、各系列职责的划分、人员的配备必须考虑计算机网络技术的应用程度。同时，管理组织的层次和环节的多少，又反过来影响计算机网络技术作用的发挥。再例如，人是管理的主体，没有高素质的管理人员，再先进的管理技术，再科学的管理制度，也发挥不出应有的作用。所以，在强调实现税收管理信息化，强调用“机器”管人的同时，更要注意提高人的素质，注意发挥人的主观能动性和创造性。  4、对建立征管模式的客观条件和运行环境要加强研究  现代税收管理系统是整个国民经济管理系统中的一个子系统。新的税收征管模式的建立，要受到社会经济条件的制约，其运行质量，要受到整个社会经济管理环境的影响。因此，对税收征管模式建立和运行的环境要加强研究。  首先，在税收管理信息化建设的速度上，要处理好需要与可能的关系。税收信息化建设，在硬件配置上需要投入大量的财力，信息系统在运行上需要大量的运行成本。这在目前靠国家的财力和税务部门的经费，是很难支持的。所以在税收信息化建设的速度上，必须量力而行。  其次，在为纳税人提供税收服务上，要注意处理好有偿服务与无偿服务、专业服务与社会服务的关系问题。应该把一些与管理无直接关系的有偿性服务项目推向社会，推向市场，既有利于减少税收服务的成本，又有利于树立税务机关的良好形象。  第三，在推行多种纳税申报方式上，要注意处理好纳税申报方式多元化和法制化的关系。我们不能一方面要求纳税人进行网上申报，另一方面由于缺少纸质文件，不承认这些申报纳税方式的合法性。要通过完善立法，通过内部改革，使这些申报方式合法化。  第四，在整个税收管理系统的建立与运行上，要注意与其他管理系统和社会公共管理系统的有机衔接。我国目前各个国民经济管理部门，由于管理的内容和价值取向不同，采集数据的标准也不同。现在应该抓住国家建立电子政府的有利契机，争取统一公用数据的采集、加工和传输的标准，增强信息共享和利用程度，减少运行成本，提高网络运行的质量和水平。  第五，在推进税收征管信息化建设的方法和步骤上，要考虑各地经济发展的实际水平。既要整体推进，又要突出重点；既要规范统一，又要因地制宜，走出一条符合中国国情的税收管理信息化建设的新路子。

四、改革征管组织结构，按征管功能设置机构，划分职能

为了构建新型的征管机制，达到合理的机构配置，科学的职能划分以及适当的人力分配，是实现征税征管法治和效率目标的前提与保证。建立现代税收征管制度首先必须改革传统的征管组织机构，彻底扭转机构重叠、职责不清、效率低下的状况，按专业化分工的要求建立起税务机关与纳税人之间以及税务机关内部的制约监督机制。初步设想：按征管功能把税收征管划分为税务登记、税款征收、发票监控、纳税检查四大系列，并按这四大系列设置征管机构，划分征管职责，分配人力物力。具体做法是：

1、设立税务登记分局，为纳税人集中办理税务登记。现行做法是由纳税人根据自身的经济性质和隶属关系来确定到哪一个税务机关（分局）办理税务登记，统一负责辖区内各类纳税人的税务登记工作，并利用计算机与工商登记部门进行联网，及时掌握纳税人工商登记的基本情况。对纳税人统一登记完毕并确定预算级次后，在根据属地征收的原则将登记资料传送到相应的征收机关进行管理。

2、设立征收分局，按照属地原则进行税款征收，负责辖区内各类纳税人的申报表审核、税款征收、滞久税催缴、税源调查、税务咨询、宣传和零散税收控管，但不负责纳税检查。实行征收与检查完全分离，彻底取消专管员管理制度，在内部建立有效的廉政制约机制。

3、设立发票管理分局，负责管理辖区内各类纳税人的发票配售、审核和收取发票保证金工作。

4、设立税务稽查分局，负责对纳税人的纳税申报、纳税态度、税源大小、财务核算和管理水平、办税人员业务素质等进行纳税评估，进行税收约谈，实施分类检查制度。

五、进一步完善税收征管体制深化征管改革

（一）、建立以强大计算机网络为依托的现代化税收征管体系，在税收征管的各个环节实施计算机管理，提高征管效率。

申报纳税制度是现代化税收征管的中心环节，是提供纳税服务、实施税源监控和税务稽查的重要前提，为纳税人在设在大厅内与税务部门实行电脑联网的金融机构开设“税款预缴帐户”，按期提前储入应纳税款，向税务机关报送纳税申报表和有关资料，由税务机关通知银行划款入库，还可以委托具有税务代理资质的中介机构代理申报。征收部门适用专门的计算机分析系统对已录入的税务登记资料，历年纳税资料和纳税人的申报资料进行比较，及时发现异常现象并迅速作出相应的处理。

完善税收法规信息库和税法公告制度，为纳税人提供规范系统的查询服务，疏通税收法规的沟通渠道，增加税收政策法规的透明度。设立多媒体、大屏幕公告系统，及时向纳税人通报最新的政策信息。任何一个纳税人均可适用纳税人识别卡查询税款入库情况，发票的领购和缴销情况，及税务违纪案件的处理情况；也可以通过触摸屏查询系统查看打印详细准确的税收政策法规信息，并在税务机关内部设立专线咨询电话，随时接受纳税人的各种咨询。

严谨高效的税务稽查是新的征管模式健康运行的保证。为提高检查效率，将有限的税收检查力量配置于违规现象的多发区，建立分类检查制度。可根据税务登记、纳税申报及其他方面的反馈信息，由电脑自动对纳税人的税法执行情况进行量化分析、公正地将纳税人进行分类，并据此作为确定检查对象和检查频率的基本依据，以大大降低税收成本，有效抑制各类违规和内部不廉现象。

（二）、加强国、地税间的团结协作与信息沟通，把由于机构分设给纳税人带来的不便降低至最低。本着“为纳税人服务、让纳税人满意”的服务宗旨积极探索新时期国、地税合作的新途径，使国、地税分设后真正做到分工不分家。

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