税收征管领域的体制因素及其影响分析(二)

（二）降低了征纳成本，为税收征管效益的提高奠定了基础

只有在不存在交易成本的情况下，交易人才能忽视体制设置达到总收入的极大化。因此，有效的体制设置能降低市场中的不确定性、抑制人们的机会主义行为倾向，从而降低交易成本。

税收征管活动在筹集税收收入的同时，会发生各种征纳费用。从效益原则来看，无论是税务机关的征税成本，还是纳税人的纳税成本，都应尽可能地节约，以减少社会资源的浪费。因此，要使纳税人之付出尽可能地等于国家之所得，必须做好相应的体制设置，用以界定征纳双方各自的“责任”，界定双方可以干什么、不可以干什么以及在什么时间、地点应做什么；确定计算缴纳税款的标准、依据，明确因违约而应受到何种惩罚等。也就是说，法制化税收征管所涵盖的依法治税的观念、规范明确的税收政策及合理有效的税收征收管理体制、制度、模式等非正式、正式规则及其实施机制，是实现这一目标的体制基础和保障。

（三）确立了激励机制，为纳税遵从和征管质量的提高创造了内在动力

简单明确的税收法律及征收管理程序界定，不仅可增强纳税人纳税的主动性和积极性，有效地减少偷逃税行为的发生，同时也增强了税务机关及其人员依法征税的自觉性。因为清楚纳税人确切知道自己应纳什么税和应纳多少税，税务人员利用含糊不清、复杂的税制及繁琐的征收管理程序进行寻租的空间大大减少了，寻租动机也弱化了，从而就能有效地减少个别税务人员进行寻租等腐败行为。同时，规范严明的税收法律法规所传递的信息是对称的、一般性或公开性的，这使上级税务机关在监督和激励基层单位和人员时，不仅仅只就收入任务完成的好坏来评定其绩效，还应对其贯彻执行政策的质量及效率进行考评，从而有利于淡化计划的强制性，增强行政合法性；而且地方政府或其它部门也会自觉地依据税法规范自身行为，减少征税过程中的行政干预，减少越权减免、违规减免等行为。

三、优化税收征管的体制安排

我国目前的税收征管质量还不太高，税收征管效益也有待进一步优化和提高，究其原因是多方面的，有政治的、经济的、文化的等多种因素的影响。尽管各因素对税收征管活动影响的形式、层面及内容各不相同，但从体制经济学的角度看，这些因素都是影响和约束特定的税收征管行为及其关系的一系列体制安排。要将纳税人的应税收入转变为政府的财政收入，并力求使这一转变高效，就必须要有一个有效的税收征管体制和征管实现机制来加以界定和匡正。具体来讲，就是要使非正式规则大众化，正式规则明确化，实施机制可操作化。

（一）非正式规则大众化--大力推进税收法律观，使纳税意识深入人心

和社会的法治观念一样，税法意识是一个社会文化范畴，决定于一定的社会文化底蕴，不是一朝一夕就能形成的。中国几千年封建政权统治，使人们潜意识里对税收有一种抵触情绪。社会主义计划经济时期高度的公有制掩盖了税收存在的重要意义，“非税论”从意识形态上构成对国家税收的否定和扭曲。尽管随着市场经济体制的建立和完善，人们逐渐认识税收、关心税收、重视税收，但基于主客观多方面的原因，我国公民的税收遵从意识整体水平还较低，多数人对税收的了解肤浅，对税法的熟悉程度不高，大多数个体经营者不能照章纳税，依法纳税。公众中尚未树立起自觉纳税的意识，在发生应税行为或取得应税收入时，人们对纳税义务普遍表现为被动和淡漠，偷、逃、骗税甚至抗税行为大量存在。另一方面，我国公民在行使纳税人权利时几乎处于一种集体无意识状态。一是不知道纳税人有什么权利，不知道如何保护自己的合法权益；二是即使知道，也没有强烈的意愿去维护自身的权益与尊严，当面对执法机关和人员随意执法、执法不公、贪赃枉法时，多是从金钱和人际关系的角度去加以处理。

税务机关是行使征税权力的法定机关。但长期以来，受多种因素影响，税务机关及税务人员习惯于以行政手段开展税收征管工作，并以税收收入任务为工作的核心，依法行政的意识欠缺，执法的随意性较大，特别是不严格履行执法程序的现象比较突出。现实生活中常常出现收“人情税”、“过头税”、甚至买卖税款的行为。

税收征管效益的提高，不是税务机关单方面努力就能办到的，它涉及社会的方方面面，需要全社会的共同配合。因此，要在公众中形成一种合作机制，首先必须解决观念问题。要广泛宣传和普及税收知识，提高全社会的税法意识，包括立法意识、执法意识、守法意识、护法意识及执法监督意识等，使税收法律主义观深入人心，使税收意识、纳税习惯等非正式约束规则大众化，作到人所皆知。

（二）正式规则明确化--进一步改革和完善税制，明确和规范税收征管的法定程序

税收征管领域中的正式规则包括有税收法律法规、税收征收管理权限的划分原则、税收计划管理体制、征管制度及程序性规定、法律责任界定等。

当前，现行税制体系是在1994年财税体制改革的基础上建立起来并逐步完善的。它在确保税收收入增长，促进依法治税等方面起到了积极的作用。但由于尚带有较浓的计划经济色彩，随着市场经济体制的不断推进，税制也在不断地进行调整、补充、修改，再加之某些法规或过于复杂或过于含糊，技术性过强，往往需要专业人员才能解释和应用，在税务代理尚不健全的情况下，无疑增大了税法的理解遵循难度，制约了纳税人的税收遵从。现行税制在制定上的一些弊端，如增值税抵扣机制不完善，大量小规模纳税人的存在削弱了增值税实施的作用；内外资企业所得税并存导致的税法规范不一致、企业税负差距大；个人所得税的分类课征办法，不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，造成所得来源多、收入相对分散的人少缴税，所得来源少、收入相对集中的人多缴税的现象，从而形成纳税人心理上的抵触情绪。此外，一些税收优惠政策规定过于原则，优惠的范围、对象、幅度过于宽泛含糊，税务人员的自由裁量权过多、过大，这无疑会促使纳税人利用金钱或人际关系来获取税收优惠，也会增加税务人员寻租的机会，从而损害税法的严肃性，损伤纳税人自觉纳税的积极性，干扰正常的税收秩序。

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