税收征管领域的体制因素及其影响分析(三)

再看税收征管具体程序的规定，也存在不明确、不合理之处，增大了其实施的难度。2001年重新修订实施的《征管法》表现出对建立公平税收法律关系、保护弱势群体的立法取向和价值观转变，充分体现了公平性、科学性和进步性。但由于多方面原因，还存在一些具体操作问题。如新《征管法》中共有22个制度、办法需要由国家税务总局，或由国家税务总局协同其他有关部门共同制定，如税务工商通报联系制度、纳税人纳税信誉等级评定管理办法、阻止欠税人出境办法、欠税公告办法、税务代理委托管理办法、纳税评估管理办法等等。至今，除少数几个办法的初稿正在征求意见中之外，正式出台的办法屈指可数，这当然会给基层执法机关在具体操作上带来很多的不便。

因此，应建立健全征管领域的各种正式规则。首先，各项税收法律法规制度应尽可能地科学、简明、合理，便于纳税人准确理解并易于遵守和约束自身行为，便于征税机关具体实施，并能严格按程序执法。其次，税法的制定还应充分考虑税收征管的最大潜能，尽可能地以较少的征收成本，获得较大的税收收入。同时，还应根据征管信息化的新形式、新特点，使税收征管的程序和手续更加高效、简便。

（三）实施机制可操作化--着力推进征管改革，提高税收征管实施机制的运行效力

体制安排必须具有可实施性。税收征收管理是税制的实践机制，其应该被置于税收改革的中心地位而非次要地位。因为即使是理论上最完美的税制，如果其所表示的意图在实践中被歪曲，就可能变成蹩脚的税制。正如大多数发展中国家一样，有限的征管能力已成为我国税制改革和正常运行的制约因素。因此，我们必须根据国情，构建具有中国特色的税收征管实施机制。换言之，科学、合理、高效的税收征管实施机制，是实现税收征管效益优化的体制选择和主要制约因素。只有建立科学有效的税收征管实施机制，才能提高税收征管质量和效益。税收征管实施机制的构建，必须充分考虑以下因素：

1、合理有效的征管模式。只有与客观的社会经济条件、社会文明程度和文化习俗以及税制结构相适应的征管模式才是切合实际的。为此，应从以下三方面考虑税收征管模式设置：（1）从社会经济发展来看，应本着节约、区别对待和讲求实效的原则及最小成本原则，利用现代信息技术，建立征管查分工协作、相互制约、共同促进的征管体系。（2）从适应税制设置的情况看，要遵循征管模式与税制结构相适应的原则，否则就无法实现税收政策目标。（3）从社会法制文明的角度看，纳税人对税收和政府的态度是税收征管改革成功与否的关键因素之一。应尽可能地为纳税人提供良好的纳税服务机制，减少他们除正税以外的付出，如时间、精力及金钱支出，包括给税务人员的贿赂等，从而提高纳税人的税收认同感和税收遵从度，默契征纳双方的合作。

2、健全完善的税务稽查体系。建立规范完善的税务稽查体系，首先必须正确处理好查补收入与以查促管的关系，防止出现稽查片面围绕查补收入运转的状况，实现从“收入型稽查”向“执法型稽查”的转变。其次要建立和完善稽查工作规程，在其内部实行“四分离”管理体制，即选案、检查、审理和执行四个环节分工协作、相互监督、相互制约的格局。在选案环节，应重点把握针对性、准确性；检查环节重点提高规范性、可操作性；审理环节重点加强监督性；实施环节则重点强调可实施性。此外，还应积极稳妥地推行“一级稽查”模式，以利于充分使用稽查力量，避免重复检查，提高稽查效率，减少执法标准的偏差和地方保护主义的干扰。

3、现代化的征管方式和手段。税收征管过程实质是对各种信息进行采集、处理，并进一步分析加工后再利用的过程。因此，信息的采集手段、处理方式、传递机制等既是征管工作状态的反映，也会直接影响征管效益的优化。税收信息化建设实质是要构建一个“虚拟部门”或“电子机关”，使传统的部门组织朝着网络组织方向发展，打破部门、层级限制，形成一个跨越时间、地点、部门的全局共有、共享、共治的税收执法信息平台。因此，必须在传统的税收征管体系之外，建立一套依托于因特网的电子税收征管体系，对企业和个人的经济活动及资金往来情况进行有效的征管和监控。同时通过电子申报、网络申报、税银联网、税企联网等方式，方便纳税人，加强税务机关内部的监督制约，从而提高征管质量和效率。

4、高效的税务组织结构体系。构建的征管组织结构应该是：（1）集约化的，即税款集中征收、人员集中办公、硬件集中建设、信息集中处理，纳税人可以足不出户，通过信息技术和网络，远程跨区域办理涉税事宜；（2）扁平化的，即各种征管信息突破纸介质限制，通过网络达到空前的集中与共享，从而使管理更加透明、高效；（3）专业化的，即征管活动中的每一个环节、每一个岗位在信息流的传递过程中，环环相扣，职责明晰，相互促进、相互制约。

5、有效的监督制约机制。对税务人员的有效制约是税收征管运行机制中要解决的最棘手的问题之一。因此，建立有效的征管实施机制必须遵循权力制约原则，使税务人员依法征管，有效制约其寻租行为的发生。

6、健全的纳税服务体系。目前，世界性的现代化税收征管体系在公共管理框架中已逐步建立起来，大多数现代化税务机构正处于一种战略性转变中，从严重依赖于控制与强制的税务管理体制，转向在强硬管理与通过服务、支持教育与实现市场遵从之间形成微妙平衡关系。随着新的征管模式的推行，我国目前已普遍建立起纳税人自行申报，并通过现代信息传输处理技术实现税款集中征收的模式。随着新型的税企征纳关系的形成，建立一个以纳税人为导向，以业务流程再造为重点，以无缝隙组织构造为保障的纳税服务体系，将成为现代税收征管格局建设的基础性环节。为此，必须首先认真研究纳税人的需求，使税收征管行为服务于纳税人，确保税收管理服务核心价值--提高纳税人满意度，提高纳税遵从度的实现。同时要在法律法规的框架内，重新划分各级税务机关、各征收管理环节的职责，调整其事权，实现机构、人员、业务、应用软件等的重组，从而建立起一套从可行性分析、决策、实施到效果评估、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的纳税服务工作机制。并且还应通过改革内部组织结构，打破部门壁垒，优化人力资源配置，从而为纳税人提供高质量、高效率的纳税服务。

参 考 文 献

王东山 《关于税收征管改革的理论思考》

张 炜 《完善我国现行税收征管模式的思考》

徐 萍 《税收征管效益研究》