税收征管模式问题研究---税收管理员制度浅议(二)

80年代起实行了“一人进厂、各税统管、集征管查于一体”的管理模式。专管员按管理对象所有制性质、行业或地段来进行管理。对重点企业设驻厂组或专职驻厂员，一般国营企业和大型集体企业按行业配备专管员，实行各税集中统一管理。对上交利润的，则税利统管；其他的企业和集贸市场，则实行按地段分工负责或划分专管片，各税统管的管理手段进行管理，专管员的管理方式和方法呈现为粗放式管理。1987年，国家税务总局在湖北等4个省市进行了以征管、检查两分离和征收、管理、检查三分离为主要内容的税收征管改革试点。1989年12月国家税务总局在全国大规模地推行了以征管、检查两分离和征收、管理、检查三分离为主要内容的税收征管模式的改革。其中两分离，为县（市）一级税务机关实行征收管理与税收检查相分离；成立检查小组，专门负责税收检查，三分离，就是征收、管理和检查相对独立，各司其职，以形成税务机关内部相互监督制约的机制，以规范的分工管事制度，代替专管员的管户制度。1994年全面的税收制度的改革带动了税收征管体制的改革，对“两分离”和“三分离”为主要内容的征管模式进行改善，随着自行申报的纳税制度的建立，专管员的主要职责也由管户向管事转变。并在每个基层征管单位设征收监控系列、税务稽查系列（如：稽查局）、政策法制系列（如：法制征管科）。税收管理员的权利得到分解和制约。1997年国家税务总局为了进一步深化税收征管改革，在全国范围内推行“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”30字的税收征管模式。由于这一征管模式确定了对财务制度健全管理对象的自行申报纳税的义务，分事项管理体系的体系建立，专管员由“专管户”向“专管事”转变。“30字”税收征管模式的建立和征收、管理、稽查三大职能分解后，由于对“30字“征管模式理解上的偏差，导致了执行上的偏差。一些专管员片面的认为，实行纳税人自行申报就是坐等纳税人上门，放松了对纳税人的到户管理和日常巡查；实质错误的认为除了稽查人员外，管理部门的人员不能下户；部分地区在执行过程中片面的强调税收征管从“管户制”向“管事制”的转变，致使管户与管事相脱节，过分强调了将工作重点放在集中征收和重点稽查上，忽视了税收专管员对纳税人的日常管理，导致对税源控管力度弱化，“责任淡化、疏于管理”的问题凸现。为解决改革中出现的新问题，2003年国家税务总局针对税收征管工作和改革中问题症结所在，提出了税收管理要走的“科学化、精细化”道路的工作思路。2004年7月召开的全国税收征管会上，国家税务总局局长谢旭人提出，要按照“革除弊端、发挥优势、明确责任，提高水平”的原则建立新的税收管理员制度，所谓革除弊端，就是要改变过去专管员个人说了算，权力不受制约的情况；发挥优势，就是发挥税收管理员能及时了解和掌握管理对象生产经营情况和税源状况，以及执法管理责任明确的优点；明确职责，就是对税收管理员应该做什么工作以及怎么样做，都进行详细和明确的规定；提高水平，就是税收管理员要充分运用信息化管理和查询手段，结合“金税工程”，运用“一户式”存储的信息以及其他方面的信息进行案头分析，有选择性的开展实地检查，搞好纳税评估，切实提高税源管理水平，所以就在原来“30字”征管模式上增加了“强化管理”4个字，完善为“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字征管模式。与之配套，2005年，国家税务总局正式下发了《税收管理员制度（试行）》，标志着新的税收管理员制度正式实行。

二、建立税收管理员制度的现实意义

新的税收管理员制度是贯彻“34字”新型税收征管模式的重要内容，是赋予新时期税收工作新的工作重点，是解决“淡化责任，疏于管理”必然选择；其次对税务管理员强化税源管理，落实“科学化、精细化” 的管理要求进行了详细的规范和设置，改变了原来管户不管事或管事不管户的征管模式，既要管户也要管好事，把管事与管户有机结合起来，既要充分发挥管事专业化、集约化、过程监控的优势， 也要重视发挥管户综合分析、直接监控的作用，实现管户与管事的协调统一。通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，提供更加有针对性的个性化服务，能及时了解和解决纳税人办税过程中存在的困难和问题，做到及时沟通征纳双方情况，增强纳税服务质量，以达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的，把“科学化、精细化”管理要求落到实处。

 三、税收管理员制度运行中的问题

税收管理制度已推出一年多，取得了不错的效果积累了不少经验，但也暴露了一些问题，笔者以一个基层税务机关运行情况为例子，浅谈一下在实际运行和执行中所遇到的各项问题：

（一）过多过杂的非征管日常事务性工作，导致税源管理粗放

强化征管，大力组织收入，为国家经济社会发展提供财力支持是税收工作的本质和核心内容，其它各项工作都要服从服务于中心工作。而实际工作中，非征管性日常事务工作占据了管理员不少精力，再加上现实操作中没有一套与税收管理员制度相配套的业务操作流程，各种信息不均衡，很多琐碎的日常工作和临时性工作，还是得由税收管理员来完成， 16类共计87项岗位的职责全由一个管理员来完成，这样大的工作量可想而知，这样时间紧任务重的直接结果是导致管理员，疲于奔命，对上级分配的任务应付了事，草草完成任务；其次对税收“精细化”管理的落实也不到位，放松了对税源的监控。这样，税收管理员在繁重的非征管日常事务性工作，不能下户进行深入调查，详细的了解纳税人的涉税信息，更不能准确把握税源的动态变化，进行宏观行业税负对比，只能根据纳税人提供的财务报表等信息进行分析和管理，造成税务机关对纳税人真实情况的严重缺失。

以笔者所在的分局为例：该分局每月分配给各个管理员日常事务性工作为：上旬工作：监控申报，保证本月税收任务的完成，另外纳税人经常在这一期间上门来签发票，整理前期资料，登记各种台帐， 催报催缴，三小票征前审核，补录几个系统数据，中旬工作：税款入库，纳税评估，重点税源调查，到户巡查，到一般纳税人核查上月比对不符的四票，增量普通发票审批，阳光评税，增值税票协查。下旬工作：写评估报告，重点税源分析报告，上报下月任务完成情况，处理管理员系统的任务，还有若干临时性交办的各种任务。

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