新时期税务稽查的双重职能与制度建设(二)

2、腹背受制，严格税收执法与“地方保护”之间的矛日益突出。近几年来，随着地方政府招商引资力度加大，一方面为地方带来了新的税收增长点，另一方面，多数引资企业除了看重投资回报外，更看重的是在处理较为复杂的地方关系中政府对其保护所获得的利益。税收关系成为众多关系中的热点和焦点。国税稽查在查处引资企业涉税违法行为中往往左右两难。一方面税收执法要受到上级国税机关的执法检查和检察机关的执法监督，另一方面严格执法又将受到地方政府对稽查“干扰引资”的责难，处于进退两难的境地。来自多方面因素，不少地方的一些疑难大案走入了税务无力处理就移送公安、公安办不下去就到法院、法院也是进退两难，最终不了了之的怪圈。

3、执法手段不足，高标准的办案质量要求与现实调查取证难的矛盾得不到根本解决。现行税收法律、法规、规章不完善，修订滞后，是导致这一问题的关键。

（1）.强制性取证手段不足。按照现行法律规定，对如果纳税人不配合提供资料，税务机关可以按拒绝检查实施行政处罚。除此之外，如税务机关通知纳税人接受询问，纳税人不到场稽查部门无可奈何；有的纳税人并不明确拒检，但以种种借口不提供资料，一样显得无奈。

（2）.稽查取证处于被动地位。稽查部门无搜查权，难以对被查纳税人隐瞒、藏匿纳税资料实施强有力地控制。如果没有公安机关立案介入很难取到证据。就是现在稽查办案中要求公安机关提前介入，但在涉税案件执法主体尚未发生变化之前，公安机关介入也仅仅起个维持行政机关执法秩序的作用，同样无法起到取证的强制性作用。

（3）.缺乏对涉案当事人的控制力。稽查局向公安机关移交的案件都是完成行政执法取证工作的案件。稽查实践中，多数案件还在初查或者调查取证过程中，发生当事人转移资金走逃现象较为普遍，而这些案件在尚未查清问题之前也不可能向公安机关移交或者请公安机关提前介入。由于稽查局无权对当事人进行控制，使一些涉税大要案失去了办案的主动权，重要证据不能及时固定。

4、稽查管理模式不健全，力量分散、职能弱化与提升稽查效能，提高税收执法刚性的矛盾并存。现行从县（区）一级逐级设立稽查局的管理体制经过多年实践，已显现出以下几个方面的问题。

（1）.力量不足而且分散，不便于集中优势兵力办案。当前市、县级税务稽查局稽查人员配备大多不足，难以适用当前税务稽查工作的需要，从而影响了税务稽查的广度和深度。县（区）一级稽查局人员配备几乎占据市面上稽查系统人员的一半，但相对分散，基层国税局推行“机关基层一体化”后，分配到县稽查局人员更少，既不能保证稽查办案流程的需求，又很少发现和查办大要案，更多的工作是进行行业调查、清理漏管户之类的协助管理部门的工作；而市一级稽查局虽然人员配备相对较多，但由于面广、案多，稽查力量地调剂相对困难。这种稽查力量的分布状况已不能达到稽查职能的需求。

（2）.力量弱化，严重影响到稽查办案效能。基层稽查力量配备目前出现“两级化”。一方面，稽查人员中的年轻优秀人才被提拔充实到领导岗位上而脱离稽查系统；另一方面推行“基层机关一体化”后，“老、弱、病、残、难”人员相继调配到稽查局，这些人员很难一时适应稽查办案工作要求。

（3）.职能软化，步入“执法型”稽查步履艰难。关键是一个观念转变问题。《税收征管法》虽然明确了稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处职能，目的在于整治税收法制环境，促进依法治税。但目前仍有一些基层单位把稽查局作为以查补收入为主，而不是以查办涉税案件为主业，而是为了查补收入任务而组织稽查。不是在增强税收执法刚性上体现稽查职能，而是对重点税源的纳税户频繁检查，形成一些稽查的“死角”。由于职能偏离，而形成的查补税额大，而处罚率低的现状在各地均有不同程度地反映。

( 二 ) 稽查双重职能的诠释

近年来,各级税务机关在建立以专业化管理和选案、检查、审理、执行四个环节分离为标志的新型稽查体系方面取得了积极的成效。但是,如何正确认识稽查的职能,研究提高稽查效能的有效途径,是关系到目前征管要达到“信息化、 精细化、科学化”亟待解决的问题。关于税务稽查的职能,我认为税务稽查在构建和谐社会中应该具备双重职能作用。

第一个职能是基本职能一一打击,即新征管法和实施细则明确的法定职能。新征管法第十四条和实施细则第九条确定了稽查局执法主体资格和相对独立的职权范围(即专司偷税、逃避追 缴欠税、骗税、抗税案件的查处),同时考虑到国情的复杂性,又对税务稽查局的职权范围做了一个授权规定: “国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责,避免职责交叉”。

第二个职能是派生职能一一防范,即预警监控,纳税风险防范职能。在这里借用了“风险防范”的概念,所谓风险防范一般指对存在的风险进行预测,采取必要的预防措施,发现问题时及时预警、及时化解。而纳税风险防范是指虽然税收稽查在时间上总是滞后于涉税行为的发生,但是稽查可以参与税收风险全面监控,及时判断纳税人对税收法规的遵循度,缩短涉税违法行为的持续时间,防范重大税收风险生成,并有效地遏制涉税违法行为的发生,促进税收征管。这与过去稽查局的传统职能定位存在一定差异,也意味着稽查局的职权范围及其外延,也对稽查局如何处理与所属税务局的关系、对如何协调与税务局内部其他部门的关系提出了新的要求。

( 三 ) 稽查派生职能的理解和把握

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