针对稽查双重职能,当前尤其不能忽视稽查的派生职能。正确理解这一稽查职能需要把握以下两个方面:
1. 树立全盘观念,将税务稽查自动融入税收征管大格局。在税收征管的大格局中,稽查与征收、管理之间的相对分离,而不是游离于征管之外的“ 独立”。因为通过稽查,税务部门可以发现企业个性问题,归纳共性问题,纠正企业不当的及违法的税收行为,向其追索被损害的公共利益,体现了一种对税源个体的管理。通过稽查税务部门可以收集到纳税人对各项税收政策的反应,为税收政策的制定部门获得征纳双方的信息,优化税制、实现税收政策目标提供一条有效的渠道,体现了一种对税基宏观的管理。因此,要做好稽查工作,必须正确认识到稽查是一种不可缺失的税收管理手段。那种机械地割裂稽查与征收、管理的关系,将稽查排除在税收管理大格局之外的实践将会遏制稽查效能的正确发挥。
2. 运用现代管理理念,将税务稽查纳入税收风险监控网络。税务机关对纳税人实施税务稽查,首先应当基于对纳税人税收风险的准确判断。同时,稽查成效取决于纳税人对税收法规的遵从度。为此,稽查工作不应单以某个行业或某个税种为导向,进行简单的选案、检查、审理、执行四环节工作,而是以税收信息化为支撑,应当运用风险管理的理念,参与税收风险的监控管理,在税收风险的事前分析、过程监控之后,通过归集分类、分析对比等形式,将选案环节标准化和数据化,发现纳税人的正常、异常、重大异常等涉税情况,提升选案准确性和稽查针对性,确保有限的稽查资源能够得到合理有效的配置,从而实现税收风险的集中监测和科学控管,提高税收征管工作效率和质量。
三、依靠两个中心,发挥双重职能作用
当前,国家税务总局提出了科学化、精细化管理的治税理念。但是,各级税务机关对全体纳税人实行明察秋毫式的监管,在人力、物力、财力上都存在着现实困难,必须在管理的方式和手段上创新,提高税收征管质量和效率并科学控制 征税成本。为此设想,依靠两个中心,即建立税收风险监控中心和完善涉税举报受理中心,发挥稽查双重职能,以信息网络手段为支撑,构筑“税收宏观分析→税源精细管理→个体纳税评估→税务稽查”良性互动机制,对纳税人群体税收风险实行实时性控管,实现从宏观上提高税收管理质量与效率的目标。
( 一 ) 建立税收风险监控中心
该中心是一个超部门的工作平台。它依托信息网络手段,及时得到税收计统部门做出的税收宏观分析数据,评价各税源监控部门传送来的信息,进而发出具体的纳税评估指令,并将带有高税收风险的纳税评估传达至税务稽查实施检查,也就是建立税收分析、纳税评估和税务稽查三者良性互动机制,从而及时且较好地监控纳税人的涉税行为。具体而言,税收风险监控中心由以下四个环节构成 :
1. 税收宏观分析环节。由计统部门利用税收征管信息系统,从纳税人报送的财务会计报表、纳税申报表等资料中采集企业经营、财务基础数据和纳税申报数据,涉及企业注册资金、经 营收入、成本费用、利润和资产、负债、损益。 所有信息数据实现市级集中,通过分析对比,归集分类,得出各地区各行业各种税负水平的分布状况,划出合理区间。
2. 税源管理环节。各管征部门负责审核纳税人报送数据的真实性、合理性,并对前台数据录入进行把关,加强前后台数据校验,清除垃圾数据,保证数据质量,强化数据动态维护。同时,负责定期对辖区范围内各纳税人的税源基础信息进行自动比对分析,找出税收差异,发现纳税疑点,并将上述情况及时传送到税收风险监控中心。
3. 纳税评估环节。税收风险监控中心对税源管理环节提交的具有纳税疑点的纳税人进行统一筛选,通过与同行业纳税人的指标对比,分析纳税人的历史数据,确定由税收管理员开展纳税评估的纳税人名单。它是强化对纳税人的监控、解决中期管理空档的重要举措,也是介于征收与稽查间的“滤网”,解决一般性税收违规问题,并将经评估确认高税收风险的纳税人资料反馈至税收风险监控中心。
4. 税务稽查环节。在本环节里,稽查部门根据税收风险监控中心下达的税务重大风险纳税人的黑名单,有的放矢地确定稽查对象。在具备稽查选案的科学性和准确性的有利条件下,通过快速应对机制,充分发挥稽查“重点打击”作用, 体现法律刚性的一面,发挥威慑力,把苗头性、倾向性问题解决在萌芽状态,强化税源管理。
( 二 ) 完善涉税举报受理中心
由于征纳信息的不对称是客观存在的,从各地税务机关案件查处情况看,涉税举报仍是案件的重要来源之一,许多大要案件就是通过举报才得以浮出水面。为此,涉税举报受理中心是税务机关监控纳税人税收风险的有效渠道之一。不仅如此,当前,涉税举报受理中心作为政府与公民尤其是纳税人沟通的一个桥梁,在缓解社会矛盾方面、构建社会主义和谐社会方面也发挥着越来越积极的作用。
但是,涉税举报受理中心还面临着一些问题或困难。一是举报质量参差不齐。有的举报人出于同行竞争或是利益冲突或是其他目的,提供虚假举报,有的举报因缺乏确凿证据、有效线索少导致了立案难,或者稽查后,没有成果,造成稽 查成本的浪费。为此,建议,建立涉税举报案件初审制度,尽快出台相关的涉税举报案件初审办法,对初审机构、初审人员、初审方法和具体的处理标准给予明确。经初审后,对相关证据真实的举报案件及时立案调查,而举报证据事实 不清的,查处价值不大,暂不予立案,以降低元效稽查数量,节约稽查成本。二是绝大部分的举报人对税收知识一知半解,对于哪些是有效的举报线索并不了解。为此,建议涉税举报受理中心向举报人提供税收法律援助,保护群众举报的积极性,并讲求工作技巧和方式方法,从中获得进一步的线索信息。
( 三 ) 打防结合彰显稽查职能
近年来,在各地税务稽查部门工作中,我们可以看到不少地方查处的涉税违法案件数量“逐年上升”,金额常冠以“迄今为止×地最大的”。这一方面证明税务稽查部门确实加大了打击力度,工作取得显著成绩。但另一方面,是不是应该思考在连续几年加大税收秩序整治力度的情况下,为什么税收治安形势还是比较严峻?在此我认为,只有发挥好稽查打击与防范这两重职能,才能在税收征管中充分发挥出稽查的威力。
1.实行严厉打击是对涉税违法犯罪行为的直接威慑。从一般意义上来讲,违法犯罪行为产生概率的高低与其被打击概率的高低成正比关系。涉税违法行为之所以屡屡发生,其中一个原因在于客观上存在着违法犯罪行为得逞的概率,而且犯罪后不易被及时发现,也使不法分子怀有逃避法律制裁的侥幸。在上述情那下,稽查部门实施严厉的打击行动,不法分子的犯罪心理、从众心理就可能被动摇或打消,从而减少涉税违法犯罪行为的发生。
2.采取防范监控是对涉税违法犯罪行为的有效遏制。税务稽查介入纳税风险监控系统,实施动态监控,一旦发现案件的苗头,稽查人员就可以迅速采取行动,那么涉税违法犯罪行为的成功率降低,个案危害结果相对减小,遏制的效率相对较高。因此,我们在整顿和规范税收秩序时,发挥稽查的防范职能,一方面可以减少因案情复杂重大而需要增加的人、财、物的支出,降低行政成本,另一方面,还可以将国家税收利益受损在最低点,及时地挽回税收损失。
3.打击和防范相结合是遏制涉税违法犯罪行为的战略选择。在治理税收秩序的根本战略模式选择上,必须从原来个案打击逐步走上加大防范的轨道,把打击和防范结合起来,在依法查处、打击涉税违法行为猖獗势头的同时,注重对涉税违法行为特点和规律的分析、研究、总结,建立健全的监控防范机制,不断地缩短案发时间,实现对涉税违法行为“防范于初期、打击于既然”，以打促防,以防固打,扩大治理涉税违法行为的效果。
参 考 文 献
《略论推定课税》，《贵州财经学院学报》，《税法学（第二版）》。
《税收基础理论》,《组价公式有问题 税收流失如决堤》。
《中国税务》，《税务研究》。