新一轮税制改革的理论分析(一)

（一）税收制度的概念。

（二）我国现行税制的存在的问题。

（三）新一轮税制改革的依据。

 

内 容 摘 要

规范税制，以利于市场经济的不断发展完善，以适应我国市场经济同世界市场经济接轨的要求，加大税收对经济的宏观调控力度，增强我国企业的竞争力：体现讲究经济效率、简化管理、增强其透明度和适应性，鼓励公平竞争。所应遵循的基本原则是：“简税制、宽税基、低税率、严征管”。新一轮的税制改革应通过调整现行税制结构，规范税制，实现依法治税，更好地发挥税收的宏观调控功能，按照世贸组织的游戏规则，使各类企业和纳税人在公平税负环境下进行平等竞争．以增强我国企业的国际市场竞争力，保持我国经济持续稳定发展。

 

新一轮税制改革的理论分析

我国现行税制是从1994年开始实施的，到现在己经十一年了。十一年来，我国所面临的国际国内政治经济形势和环境发生了重大变化，所确立的新的经济发展和社会进步目标较以前也发生了深刻变化。所以，现行税制已不能适应目前经济全球化和科技进步加快的国际国内新形势，也不能适应全面建设小康社会的新要求，更何况我国现在已是世贸组织成员，我国的市场经济正面临同全球市场经济接轨的现实，现行税制确实到了非改不可的地步。

新一轮税制改革所面对的现实是：我国经济正进一步融于全球经济之中，经济全球化和科技进步明显加快，世界经济经历了一次明显的衰退之后，很多国家都在进行以减税为基本内容的税制改革。而我国经济保持了较快而稳定的增长，税收也连年较大幅度增收。所以，新一轮税制改革的着力点在于：规范税制，以利于市场经济的不断发展完善，以适应我国市场经济同世界市场经济接轨的要求，加大税收对经济的宏观调控力度，增强我国企业的竞争力；应遵循的基本原则是：“简税制、宽税基、低税率、严征管”。新一轮的税制改革应通过调整现行税制结构，规范税制，实现依法治税，更好地发挥税收的宏观调控功能，保持我国经济持续稳定发展。

一、税收制度的概念

税收制度（简称税制）是国家以法律形式规定的各种税收法令和征收管理办法的总称。它包括各种税收法律、法规、条例、实施细则、征收管理制度等。

对税收制度这一概念，应从以下几层次加以认识：

（一）税收制度是税收本质的具体体现

税收本质表明，税收是国家凭借政治权力对社会剩余产品进行分配的一种特定分配关系。由此可见，税收本质的落脚点在于税收是一种特定分配关系，然而，这种深层次的分配关系要得以实现，必须通过具体的、外在化的税收制度加以落实。税收制度则是通过设计税类、设置税种、规定税率、选择纳税人、制定计征方式等，使国家和各经济主体的分配关系得以确定下来，从而使税收的本质规定性得以具体体现。

（二）税收制度是税收职能的实现形式

税收职能是税收的内在固有的功能，其外在表现则是税收作用。无论是税收职能，还是税收作用，都还只是一种潜在的功能和作用，要使之成为现实，必须依赖具体的税收制度。只有建立起合理、科学、完善的税收制度，才能使税收职能得以充分发挥。

（三）税收制度的核心是税法

税收制度是国家以法律形式加以确定的，税收制度与法律密不可分，税制也可称税法。在税收制度的建立过程中，从税种开征到其变更直到废止，都需要经过一定的法律程序。任何单位和个人无权开征、停征、变更、废止税收制度，也不得任意制定与税法相抵触的文件、规章。税收制度既然以法律形式制定颁布，也同样地必须以法律形式加以执行，任何人违背税收制度，应受到法律的制裁。这就是我们常说的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

（四）税收制度是税收征纳双方依据和准绳

税收活动包括征税和纳税两方面，不论是征税机关依法征税，还是纳税人依法纳税，都应遵循同一制度规范，而不是各行其是，依主观好恶行事。而征纳双方共同遵循的制度规范就是税收制度。税收制度本身已明确规定征什么税、对谁征税、征多少税、何时征税等，使征纳双方都有了一个明确的依据和准绳。为此，不仅要求纳税人据此缴纳税收，不做偷逃税的事，也要求征税机关据此征收税收，不收“人情税”、“关系税”，从而形成一个严明规范的征纳秩序。

二、我国现行税收制度存在的问题

我国税制自建国初期政务院发布《全国税政实施要则》统一全国税政，到1994年进行全国工商税制改革的40多年间，大体经历了“新中国建立至70年代的税法创立与调整，80年代的税法重建与改革，1993年以来的税法完善与发展三个大的历史时期”。尽管各个时期税制调整、改革的指导思想不同或有所侧重，但对税制建设起至关重要作用的若干问题没有进行充分论证或解决,若以是否适应先进生产力的发展为衡量标准，现行税制存在的问题逐渐暴露出来，主要表现在以下几方面：

（一）税制规范不到位，税政复杂，管理脱节，成本高昂是不能回避的现实

一是税制设计的不规范。税制设计着眼于保障财政收入、实现宏观调控无可非议，但要把握一个“度”，这个度就是管理的基础条件和能力，否则理想不会变为现实。如，我国主体税种增值税的设计，由于当时通货膨胀的压力和多年来力保财政收入的思维定式，虽然相对“稳妥”地实施了主体税种的改革却留下了很大的遗憾，尤其是在征管层面。二是税收政策过于复杂使管理难以到位。“经济发展会不可避免地带来征税上的复杂性”，但在完善税制的过程中是尽量使复杂简单化，还是无限制的复杂下去．却是一个改革思路问题。三是现行分税制设计使国、地税信息不能共享，总体征管难度加大。国、地税分税种管理，突显了现行税制的机制性缺陷。流转税的3个主要税种——增值税、消费税和营业税呈“板块式并行结构”，这不仅意味着增值税进项税额抵扣链条不完整，意味着抵扣不均衡也不准确，而且也标示管理的难度和无奈。由于国税、地税信息不能共享，缺乏有效衔接和协同管理，使虚假发票泛滥和失控有了可乘之机。

（二）、生产型增值税对固定资产所含税金不予抵扣，制约了企业投资，削弱了企业的生产能力。新设备、新技术所包含的增值税作为进项成本不能抵扣，降低了企业更新、改造的积极性，制约了企业的发展，使企业的发展后劲不足。近几年，国家采取了积极财政政策，我认为，与其更多地发售国债拉动投资，不如实施增值税转型以鼓励企业技术升级，提高产品的科技含量，这样做经济效率会更高，投资的乘数效应会更大。

（三）、内外资企业所得税分立，违背了公平税负的原则，影响了内资企业的发展

目前我国实行的是内外资两套企业所得税制，毋庸置疑，改革开放初期，这一政策对吸引外资、扩大开放起到了积极作用。但是，随着经济的发展和社会环境的变化，其弊端也开始显现：一是市场经济是公平竞争的经济，两套所得税制，扭曲了公平竞争的原则；二是对外开放既包括把外国企业请进来，也包括让我国企业走出去，而大多数发达国家对外国企业是没有优惠政策的，这就使我国企业在世界范围内的竞争中处于不利地位，外资企业享受的是超国民待遇；三是在我国的涉外企业，尤其是大型跨国公司，有转让定价合理避税的优势，从而弱化了税收优惠的作用。

（四）、税收制度对当前社会收入分配差距、就业再就业、生态环境恶化等问题调节不力

近年来，在改革和发展的过程中，一些关系民生的重大问题突出地暴露出来，如，收入分配差距拉大，就业再就业压力加大，“三农”问题突出，区域经济发展不平衡，生态环境恶化等等。这些问题如果不能有效解决，不仅不利于国民经济的持续健康发展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影响到社会的稳定，影响到全面建设小康社会目标的实现。而现行税制格局制约了税收政策取向的调整，导致税收政策在缩小收入分配差距、促进就业和再就业、协调区域经济发展等方面不仅难以充分发挥作用，甚至在一定程序上还存在着反向调节。因此，为更好地解决重大民生问题，使税收政策更紧密地与中央的宏观政策保持一致，就必须通过深化税制改革，进一步突出税收政策关注民生的取向。

（五）财产课税的税种少，税基窄，主体地位不突出，未成为地方税制中的主体税种

依据课税财产形态的不同，财产课税可分为对财产拥有的课税和对财产转移的课税。我国自前开征的财产课税税种较少，只有房产税、契税、车船税和对土地自然增值部分征收的土地增值税，并且税基和征税面也相对较窄。因此，在税种少、征税面窄、税收减免过多的情况下，财产课税在我国整个税收收入中的比重很低，一直未成为地方税制中的主体税种。实际上，改革开放以来，随着经济的快速发展，中央税、共享税的收入增长都十分迅速，但既有的地方税制却对经济增长几乎没有弹性。同时，在财产税的立法上还存在着中央高度集权．税种设置和税率设计过于统一、缺少因地制宜的灵活性，地方政府缺乏必要的税收自主权等问题，由此也制约了财产税的进一步发展。

（七）税收立法滞后

至今除了个人所得税和外商投资企业所得税是由全国人大立法外，其余各税还都是国务院公布的条例。《税收基本法》也迟迟未能出台。这对依法治税和优化税收环境都是不利的。

 三、新一轮税制改革的理论依据

 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出新一轮税制改革的原则是：简税制、宽税基、低税率、严征管。作为正式写进《决定》的新一轮税制改革的基本原则．是对我国社会主义市场经济体制和税收体系与制度不断改革完善的根本经验的总结，也是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的借鉴．同时又有着深厚的现代税收理论根基，它吸收了供给学派的减税理论、最优税收理论等理论精华，其核心是减少政府对经济的过度干预，实现税制公平与效率的兼顾，从而刺激投资，增加就业，提升微观市场主体的竞争力，促进经济的增长。

（一）我国市场化改革和税制改革的经验