加强税收法制建设的思考与对策(一)

对现阶段加强税收法制建设的认识

当前税收法制建设面临的主要问题

当前税收法制建设所面临问题的形成原因

加强税收法制建设的对策与建议

摘要：加强税收法制建设是实现税收工作目标的重要保证，也是建立和发展社会主义市场经济的根本要求，特别是在我国加入WTO以后，税收面临着新的机遇和挑战，如何转变职能迎接挑战，构建一个以提供服务为首要职责，符合公开、公正、公平的原则的税务机关，是摆在我们税务机关面前的首要任务。

关键词：税收法制建设　监督机制　服务意识　税收环境

加强税收法制建设的思考与对策

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，税收在国民经济发展中的地位和作用也越来越重要。加强税收法制建设是实现税收工作目标的重要保证，也是建立和发展社会主义市场经济的根本要求。特别是在我国加入WTO以后，税收面临着新的机遇和挑战，如何转变职能迎接挑战，构建一个以提供服务为首要职责，符合公开、公正、公平的世贸原则的税务机关，是摆在我们税务机关面前的首要任务。

一、对现阶段加强税收法制建设的认识

（一）税收法制建设是一个系统工程

税收法制建设分为广义和狭义两个概念，狭义的税收法制建设主要指税务机关内部各种与税收法制相关的建设，但这仅是一种单一范畴的建设；广义的税收法制建设不但包括税务机关内部的建设，还同时包括纳税环境、纳税人的素质甚至国民的道德标准、法律意识、纳税意识等多种环节的建设。这种双向建设能够达到互为促进的效果，更有利于推进税收法制建设的进程。从这个意义上说税收的法制建设应该是一种多层次、多环节、多因素的建设，同时这种多层次、多环节、多因素的建设也决定了目前税收法制建设的复杂性和系统性。

（二）良好的纳税环境对税收法制建设起到监督和推动作用

对于纳税人来说,税收法制建设的健全与否，他们既是承受者，也是监督者，这种监督实质是对税收执法权和行政管理权的一种制约，它保证了税务机关的各项执法措施都能真正符合国家和纳税人的利益，这种监督机制的建立与成熟是推进税收法治建设的一项重要内容。

（三）税务机关对纳税环境的改善负有主动的引导职责

纳税环境对税务机关的法制建设有着监督和推动作用，但是税务机关对法制建设的推进直接影响着纳税环境的改善，这种相辅相成的关系决定了税务机关不能被动地坐等环境的“恩赐”，而应主动出击，通过不断完善内部执法责任制、强化监督机制、建立健全各项规章制度、增强服务意识、拓宽税法宣传渠道等带动和影响国民纳税意识、自我保护意识和参与税收事物意识的提高，成为健康有序纳税环境的直接参与者和缔造者。

二、当前税收法制建设面临的主要问题

（一）纳税环境有待进一步优化。1、以税发财、以“票”致富的投机心理仍有一定市场。良好的纳税环境能够促进纳税人依法纳税，减少各种不健康的侥幸和投机心理，对保证国家税收的应收尽收有着积极的促进作用。但从近几年税务部门查处的各类税务违法案件分析，这种投机心态仍有一定市场。2、协税、护税的社会氛围有待强化。一是代扣代缴税款不力。一些负有代扣代缴税款义务的单位和纳税人不履行代扣代缴税款义务，或是不严格按照规定履行义务；二是一些提供经营场地、场所的租赁单位和租赁人对税务部门征税缺乏正确的认识，不能很好地配合，典型的如目前的集贸市场主办单位等；三是各执法部门如工商、公安、税务以及银行之间尚未建立起一个快速、高效的联系网络，以致资源难以共享，形成铁路警察各管一段的局面，对打击各类涉税违法犯罪行为难以形成合力。相关部门之间的配合尚未制度化、法制化，难以形成治税合力。在实践中，许多涉税案件得不到有关部门的大力配合，有些时候还会由于要求有关部门配合而增加处理的难度。与他们合作往往只是靠感情、靠面子。配合不力，导致了对有些涉税案件处罚不够，力度不足，最后不了了之，造成比较严重的社会负面影响。3、办税人员素质低下，影响税收征管措施的贯彻落实。目前一些办税人员素质低，业务能力差，难以胜任办税员的工作，影响了税收征管措施的贯彻落实，特别是一些私营企业聘用的办税人员法制观念淡薄，帮助私营企业主出主意、做假帐，对抗税务机关征管和稽查。可以说目前如此混乱的办税人员队伍一定程度上已严重影响了税收法制化建设的进程，到了非整顿不可的地步了。

（二）外部纳税监督机制尚不发达。1、纳税人自我保护意识不强。随着全体社会公民法律意识的提高，一部分纳税人已懂得拿起法律武器维护自身的权利。但是多数纳税人仍习惯于托关系找后门来解决各类涉税问题。2、监督渠道不够畅通。目前纳税人对税务机关的有关意见和建议，不能很快地或是很充分地被税务机关的决策层所掌握；同样税务机关的相关改革措施或征管决定，相当一部分纳税人也难于及时了解。这种缺乏畅通的纳税人与税务机关的“对话”渠道，不利于纳税人对税务机关的执法措施实施社会监督，也妨碍税务机关贯彻为纳税人服务的理念。

（三）税务机关内部的监督制约和过错追究机制还有待深化

1、目前税务机关已全面推行税收执法责任制，与之相配套的过错责任追究办法也开始实施。通过这些措施进一步明确了税务机关内部的岗位职责，使过错追究有的放矢，有效杜绝了人情税、关系税的现象，使税收的法制建设又向前推进了一步。但是由于这些办法和措施实行不久，有的刚开始实行，还有许多需要进一步磨合或完善的地方，如岗位的设置是否科学、职责的划分是否明晰，岗与岗之间是否形成了一条既紧密相连，环环相扣又互为监督的链条。此外过错追究办法部分内容的可操作性也还有待实践的检验。

2、税务稽查工作近年来取得了很大成绩，在贯彻税收稽查工作方针、震慑不法分子、打击偷、骗、抗税方面取得了很大成绩。但从进一步强化税务机关内部的法制监督考虑，目前税务稽查系统集稽查案件的选案、稽查、审理、执行四项职能于一身的状况，存在着权力过分集中的问题，不利于税务机关内部监督制约机制的最终形成。

（四）计算机及其网络的开发应用滞后于新形势的需要。主要表现在：1、硬件更新冷热不均，设备利用率低。2、税务软件数量众多，应用管理混乱。3、知识培训更新不及时，网络管理人才缺乏。4、计算机依赖强，缺乏应变机制。  

（五）税务干部的服务意识有待进一步增强

中国入世后，政府机关如何转变职能，主动适应新形势的发展，是当前最大任务，也是一项重大的挑战，它要求我们税务部门彻底摈弃计划经济时代的管理模式，特别是改变征税方凌驾于纳税方的观念和作风，真正树立为纳税人服务的理念。但就目前情况来看部分税务干部仍习惯于以往的管理方法，办税过程中居高临下，甚至人为设置障碍，门难进、脸难看、事难办的情况仍时有发生。如何进一步树立税务干部的服务意识是改变税务机关工作作风的关键。

（六）规范执法是新形势下税收法制工作的着力点

随着税收征管改革的不断深入，税务干部综合素质的不断提高，以往那种随意减免税或严重违反税收征管程序、征税规定征收税款的现象已基本杜绝。带之而来的是各种执法不规范的问题，如处罚不履行告知义务或告之不规范；下达的税务文书不按规定告知申诉权以及执法依据、执法文书不严谨、不规范的问题等。

（七）税法宣传形式单一，手段匮乏，难以满足纳税人的需要

目前的税法宣传从方式、方法上多年以来没有大的变化，随着“入世”后经济格局、经济成分的变化，已很难满足广大纳税人和社会公众的需要。应探索新的方法、开辟新的渠道进一步强化税法宣传工作。

三、当前税收法制建设所面临问题的形成原因

（一）集中征收管理，目前存在三个忽视。一是集中管理，忽视了农村税收管理力度。税务人员对边远地区的纳税人的经营信息不能及时掌握，管理力量削弱。二是集中管理，忽视了欠发达地区的税收服务质量。农村地区或边远地区的纳税人，因此增加了纳税成本。三是专业化集中管理，忽视税务人员能力与业务的均衡运用，易造成各基层分局各税务人员岗位苦乐不均的后果。 

（二）倒三角的机构设置，限制了机构功能的发挥。机构改革后，县局单位，对内管理机构相对增加，基层派出单位进行合并减少。这样的机构设置形成了双层的“倒三角”，大大限制了机构整体功能的发挥。 

首先，税收工作的大部分业务与事务都归集到基层局，倒三角的机构设置使得县级的科室忙于日常事务与应付，相应也增加一线管理单位的负担，分散了税收管理的精力；其次，基层分局的片区管理人员少、职责多、任务重，难以从根本上解决疏于管理、淡化责任的问题。另外，倒三角的机构组合方式，使得纵向层次监督相对复杂，县级的内设机构主要成为纵向的信息渠道，间接税收成本增大，而且导致管理死板，不利于下级人员积极性和主动性的发挥，制约征管效率和质量的提高。

 (三)片面追求征管高分考核，过分强调模式的制约性。

1、片面追求征管高分考核。近年来，随着征管信息化手段的运用，征管考核手段便捷了。基层单位为了追求高的考核分数，追求每月高的申报率与入库率，加强对管理人员的数据考核。然而，目前的基层局人员的年龄结构上，大部分管理人员难以适应飞快发展的信息化征管时代，为了追求每月高的申报率与入库率，加上两个外挂软件申报的时间性强，从而不惜采用变通的手法：或经常要向纳税人说“好话”（不是单纯的文明服务），或替纳税人垫付税款，或变相地替失踪户“申请”注销。对于部分纳税人来说，税务机关内部这种考核，也成为他们变相的刁难的手段。以上的现象，使得管理单位与管理人员疲于追求高分而分散对纳税人信息变动与运用的注意力，不利于体现税收执法的刚性，也不利于管理信息的监控。 

2、过分强调模式的制约性。这几年的机构改革，制约机制有所加强，但制约性加强的同时暴露出各环节的衔接不顺、信息不畅等问题，取消“管户制”后从管理上存在缺位、间接与被动，淡化了税务人员的责任意识。管理与征收之间衔接不顺是最突出的断节管理之一。有些观点还把制约与廉洁简单联系一起，增设许多不必要的相互牵制的关系。应该说，从另一种意义上来讲， “管户制”与为税不廉并无必然联系，如果管理与征收从机构上分离便可简单地相互制约与监督，那最直接受害的是纳税人，造成他们在接受税务管理的不方便。 

（四）税收执法力度受到限制，制约了税收征管功能。1 、严格执法与地方保护存在博弈关系。稽查案件受地方政府保护主义干涉较大，给单位带来不必要的约束，如：案件查处的部门配合、年度绩效考评、文明创建考评等，造成地方保护主义与征税权的博弈关系，同样也给稽查与审理人员带来不必要的压力与矛盾，大大削弱执法力度。2、税收执法保障体系不完善。首先，没有税收违法犯罪的侦察权，在税务检查中尴尬的现实贻误检查时机的情况常有发生。其次，部门间的执法配合关系在基层非常复杂，大大削弱了执法力度。 

（五）管理信息不能有效运用，征纳双方处于博弈之中。