（四）政府间转移支付力度有限。我国现行的转移支付体系是在财政体制变迁的过程中逐步形成的，它既存在分税制的特征，也不可避免的残留着旧体制的影子。转移支付主要存在以下几个问题。一是转移支付的形式过多，缺乏统一的协调机制。我国的转移支付体系包括体制补助（上解）、结算补助（上解）、专项补助、税收返还以及均等化（过渡期）转移支付等多种类型，各种转移支付形式各自为政，缺乏明确统一的转移支付总体目标。二是设计原则有失妥当。转移支付的目标就是要使地方政府在一个大体一致的水平上提供公共产品和服务。也就是说，转移支付应遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。从我国的转移支付设计来看，其实质是奉行“效率优先、兼顾公平”的原则，这虽然与我国经济体制、财税体制改革的指导思想是一致的，但与转移支付的目标相悖。三是均等化转移支付作用太小。尽管中央通过分税制改革以及所得税体制改革集中了大量财力，规范性（公式化）转移支付的力度却非常有限。1995年财政部制定了《过渡期转移支付办法》，当年从收入增量中拿出20.71亿元用于过渡期的转移支付，1996－1998又分别拿出34.65亿、50.21亿和60.54亿元用于过渡期转移支付。过渡期转移支付办法尽管在规范性、科学性等方面有了明显进展，但相对于中央集中的地方财力，过渡期转移支付的规模是有限的，相对于规模庞大、不甚规范的其他转移支付形式，过渡期转移支付的作用也显得极其微弱。
（五）省以下分税制财政体制不够完善。1994年的分税制改革使中央与省级的财政体制在全国范围内实现了大致统一，但省以下的财政体制总体上沿袭了财政包干体制的部分做法，没有完全按照分税制的要求做相应调整。一是旧体制的分成特点在省以下的财政体制中更为明显，部分地区仍然延续原“总额分成”、“增长分成”或递增上解体制。二是省以下各级政府的收入划分更多的是采用企业的行政隶属关系和行业作为标准，即哪一级政府的企业上缴的税收除了按照分税制体制要求缴入中央的以外，其余的按隶属关系缴库。即便是所得税体制改革后，很多地方政府间仍按企业隶属关系划分所得税收入。三是财政困难逐级向下转嫁。这一问题的始作俑者其实可以追到中央政府。实施分税制改革时，中央政府以提高“两个比重”的名义，从地方集中了较多的财力。省级政府竞相仿效，通过收入划分将主体税种划归省级，有的甚至截留了中央的税收返还收入。这样一级压一级，把财政困难最终挤到了乡镇政府，一定程度上诱导了“三乱”现象的产生。四是税种少与级次多的矛盾导致无税可分。地方有四级政府，而地方的收入项目相对较少，这样越往基层，分税的难度越大。（六）财税机构间协调难度加大。目前，收入征管机构无论是个数还是人员都急剧膨胀，仅收入征管机构就增加到四个，分别是国家税务局、地方税务局、农业税征收管理局、预算外资金（非税收入）管理局，财政收入的征收成本增长迅猛，机构协调的难度进一步加大。从国税部门与地税部门的关系看，征管范围交叉。根据国务院的有关规定，所得税体制改革后，“现行国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税（包括储蓄存款利息所得个人所得税）的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理”。也就是说，国税局和地税局都是既要为中央征税，也要为地方征税，这有悖于我们分设机构的初衷。从地方政府与税务机构的关系看，一方面，国税实行全国的垂直管理，地税实行省以下的垂直管理，市、县、乡三级政府没有自己的征管机构，这恐怕不符合分税制的要求。另一方面，纵向管理的税务行政体制同财政体制上的“分级管理”相冲突。按照预算法的规定，本级人大通过的预算具有法律效力，但在纵向管理的税务体制下，收入任务条条下达，人大通过的预算对税务部门不具约束力。为了完成收入预算，地方政府可能会拿出一定财力向税务部门“买税”。
二、分税制导致的原因？
（一）、分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境。
1、分税制使基层政府财源缩减。只能把筹资目光集中于农业分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。
2、其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素。过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。（二）、分税制导致的问题之二：区域间不平等
1、转移支付制度存在的问题。分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题。转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。 2. 税收政策和税收制度对地区差异的影响。区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优惠政策的地区转移，形成了各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处，在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。
三、深化分税制改革的对策建议：
（一）、 减少财政级次，解决基层财政困境。一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。 1、乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。 2、 省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。（二）、 构建地方税体系，地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。第一， 目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。第二， 财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5%，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。第三， 关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。第四， 地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。（三）、税权的适当下放。地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。（四）、转移支付制度的进一步完善。首先，转移支付制度进一步改革的设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。（五）、进一步明晰政府间事权划分。随着分税制财政体制的实施，以及所得税体制改革的顺利进行，政府间事权改革的紧迫性已经凸显出来，并且已经成为进一步完善财政体制的瓶颈。更为重要的是，事权改革的滞后还动摇了收入划分改革的成果，因为根据事权、财权统一的原则，在事权尚不明晰的情况下进行的财权划分，显然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围。根据政府的职能转换，对过去越位的职责，例如，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，要逐步退出；对尚不到位的职责，如基础科学、基础教育、社会保障、支农支出等要进一步加大财政支持力度。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系，走出“一收就死、一放就乱”的恶性循环。（六）、逐步建立规范的转移支付制度。一是要进一步简化转移支付形式。对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。二是加强专项拨款的管理。在控制专款总量的前提下，优化专款结构，保证重点需要。同时，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。三是继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。四是进一步加大过渡期转移支付规模。目前中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。（七）改革税收共享办法，实行税基分享制。税基分享制是一种国际上通行的政府间共享税收的做法，它的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征。即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。税基分享制其实曾经在我国有过短暂的尝试和应用。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在原5%税率的基础上提高了3个百分点作为中央税收，这就是税基分享的模式。税基分享制的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在收入随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使各级政府财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府都拥有自己的主体税种成为可能。（八）理顺财税机构的管理体制。对共享税收实行税基分享制后，彻底的税务机构分设就成为可能，即地税只按照共享税中地方税率计征地方税收，国税部门只按照中央税率计征中央税，各征各税，同时又互相制衡，从根本上理顺了国地税的关系，也在一定程度上理顺了国税局与地方政府的关系。（九）分割税收立法权。浙江省在2002年进行农村税费改革时为了减轻农民负担，鼓励农民发展特产农业，决定在全省范围内停征农业特产税。对此财政部相关司局急忙喊停，称地方没有税种的开征停征权。分税制的改革并没有解决合理划分中央与地方税收管理权限的问题，地方特别是省级政府要求给予调整地方税率甚至开征新税种自主权的呼声日渐高涨，浙江省的这个案例更是提醒我们税权改革应该提到议事日程了。
（十）政府间财政关系立法。与国际通行做法不同，我国的财政立法工作严重滞后，目前尚没有一部《政府间财政关系基本法》从法的层面对政府间的财政关系加以规范。财政体制的频繁变动，政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如中央减免地方税、上级“点菜”下级“买单”、地方侵蚀中央税基等）莫不与此有着直接的因果关系。经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件已经成熟，不宜再拖。《基本法》中应包括中央与地方事权与支出的划分，政府间收入的划分，各级的财政责任等。通过政府间关系的法制化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，最终达到“双赢”的财政格局。
参 考 文 献
参考于《中国财经报》2002年11月8日