分税制的思考(一)

分税制的思考

一、当前我国财政体制存在的问题（一）事权、财权划分不清。

（二）收入划分不尽合理。

（三）中央政府集中地方财力的速度过快。

（四）政府间转移支付力度有限。

（五）省以下分税制财政体制不够完善。

（六）财税机构间协调难度加大。　

二、分税制导致的原因？

（一）、分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境。

（二）、分税制导致的问题之二：区域间不平等

三、深化分税制改革的对策建议：

（一）、减少财政级次，解决基层财政困境。

（二）、 构建地方税体系，地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。（三）、税权的适当下放。

（四）、转移支付制度的进一步完善。

（五）、进一步明晰政府间事权划分。

（六）、逐步建立规范的转移支付制度。

（七）改革税收共享办法，实行税基分享制。

（八）理顺财税机构的管理体制。

（九）分割税收立法权。

（十）政府间财政关系立法。

内 容 摘 要

从

2002年1月1日起，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。它有助于淡化企业对政府的行政隶属关系，有利于国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立。尽管如此，当前财政体制的制度缺陷仍然是明显的，新一轮的制度创新不仅是必要的，也是非常迫切的。

分税制研究

从

2002年1月1日起，中央对分税制财政体制进行了调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。这次所得税体制改革是1994年分税制财政体制建立以来最大的一次制度创新，它有助于淡化企业对政府的行政隶属关系，有利于国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立。尽管如此，当前财政体制的制度缺陷仍然是明显的，新一轮的制度创新不仅是必要的，也是非常迫切的。一、当前我国财政体制存在的问题（一）事权、财权划分不清。事权与财权划分不清是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。上世纪80年代以来，我国财政体制改革的重点更多的放在“分钱”而不是“分权”上，无论是1994年的分税制财政体制改革还是2002年所得税体制改革，基本上没有触及事权划分问题。分税制财政体制实施以来，中央与地方的事权划分并没有跳出旧体制的套路，传统的行政管理体制和计划经济体制的习惯做法仍然得到了延续。中央政府一方面对地方干预过多，越俎代庖的事情时有发生，经常出现“中央点菜、地方买单”的现象。另一方面，一些本应由中央负责的项目却被强推给地方，如地方驻军补贴、三峡移民等。对于地方政府而言，

一方面代替中央政府履行一些本属中央的职能，另一方面，又通过“钓鱼”、“跑部钱进”等手段，将一些本应由地方负担的项目巧妙地转嫁给中央。正是由于各级政府的事权划分不清，各级政府的财力、财权的划分也显然缺乏科学的依据，每次改革只好运用基数法，承认各地的既得利益。（二）收入划分不尽合理。一是中央政府宏观调控职能缺乏相应的税收基础。现行的中央税收体系中属于独立税种的只有消费税和关税。这两个税种的征收范围狭小，征收环节单一，税收的调节作用极其有限。二是地方税收极不稳定。从地方税系看，增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城建税等几个较大的税种都不是独立的地方税，其他税种也多是收入不稳、税源分散、难于征管、缺乏弹性的小税种。三是财政体制的收入分成特征十分明显。增值税、企业所得税、个人所得税等均为中央与地方按比例分享，共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征，说明当前我国的财政体制还是一种不彻底的分税制。四是部分税种的划分有失偏颇。证券交易印花税作为一种共享税，实际参与分享的仅有上海、深圳两地。该税税源来自全国各地，而收益由中央与发达地区共享，明显有失公平原则。对于资源税，除了海洋石油资源税归中央外，其他资源税归地方，这不利于合理利用资源与可持续发展。固定资产投资方向调节税（已停征）作为一种具有明显宏观调控功能的税种，似乎划归中央更合适一些。

（三）中央政府集中地方财力的速度过快。1994年分税制改革时，中央设计了“1：0.3”税收返还的机制。一方面这种机制是不规范的，它的实际也是一种变相的收入分成制，不符合分税制财政体制的要求。另一方面，这种设计意味着中央在“两税”增量的分配中所占的比重越来越大。在这种机制下，税收返还的增长速度远低于“两税”增长，地方的经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。1994年，“两税”增量中地方所得占到27%,1995年为25%,1996年为23%,1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期。据此测算，10余年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。2002年进行所得税体制改革时，中央规范了收入分享办法，中央分享比例也有所降低，但由于企业所得税、个人所得税已经成长为地方的骨干税种，是地方财政收入增长的中坚力量，中央拿走50%以上，令地方政府难以承受。