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一、我国农村信用社发展面临的重要问题与障碍
二、深化农村信用社改革和发展的出路
内 容 摘 要
近年来,我国农村金融体制改革被提到重要议程,对农村信用社的改革与发展,不仅是经济金融问题,更是一个农业、农村发展、农民增收、农村稳定、实现农业现代化建设的重大问题。中央在“十五”规划中明确指出,要始终把农业放在国民经济发展的首位,保证农业在提高整体水平和效益的基础上,促使农民收入较快增长。中央这一决策进一步为农村信用社的改革和发展指明了方向,农村信用社为农村金融体制改革的主力军,加快信用社的改革,对我国农业和农村经济的发展具有重大意义。本文主要阐述了我国农村金融体制改革中所存在的一些主要问题,并针对这些问题进行深入思考,在思考的基础上提出了解决这些问题的一些对策与建议。
关键词:农村金融 体制改革 思考
对农村金融体制改革问题的思考
近年来,我国农村金融体制改革被提到重要议程,对农村信用社的改革与发展,不仅是经济金融问题,更是一个农业、农村发展、农民增收、农村稳定、实现农业现代化建设的重大问题。中央在“十五”规划中明确指出,要始终把农业放在国民经济发展的首位,保证农业在提高整体水平和效益的基础上,促使农民收入较快增长。中央这一决策进一步为农村信用社的改革和发展指明了方向。农村信用社是我国农村金融体制改革的主力军,加快农村信用社的改革,对促进我国农业和农村经济的发展具有十分重大的意义。
一、我国农村信用社发展面临的重要问题与障碍
1、法人治理结构滞后,权力制约机制失衡。目前我国农村信用社法人治理结构的运行模式是:建立社员代表大会,作为信用社的最高权力机构,理事会是其执行机构,信用社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任,理事长可兼任信用社主任;设立监事会,负责监督信用社的经营管理;社员是代表大会是最高权力机构,负责选举理事,监事会的组成人员,审议主任的工作报告,讨论信用社重大决策等。理事会和监事会全体成员由社员代表大会选举产生,对社员代表大会负责,社员代表大会由理事会主持召开,这是一个自相矛盾的程序,自己主持召开会议选举自己,选举监督自己的机构,审议自己的工作报告,一切环节都可以按照自己的意图来控制达到预定的目标,如果理事会不对社员代表大会负责,在监事会监督也失灵的情况下,由谁来处理这种局面呢?在理事会、监事会、社主任三者的关系上,究竟是层层隶属,还是彼此制约,这是信用社组织结构的一个根本性的问题。
2、产权虚置,明晰难上加难。农村信用社的产权被人为地虚置,产权关系是模糊的。农村信用社要明晰产权,首先必须解决好为谁经营和利益归谁的问题,长期以来,股东与农村信用社的经营严重脱离,在管理上,农村信用社的管理者是由上级委派任命,农村信用社的决策经营则是由社主任和上级管理部门说了算,农村信用社出现的损失由股东来承担是不合理的;在经营上农村信用社很难独立,他离不开国家的税务部门、财政部门、人民银行、银监会的扶持,在市场经济的条件下,若离开了有关部门的扶持,农村信用社是很难经营好的;农村信用社的资金很难互助,虽然农村信用社是合法的金融组织,发挥农民的互助作用,社员入股是为了获得服务而不是为了分红利,但由于股金量偏小,营运的主要是存款,且贷款对象中相当部分又不是社员,资金的互助特点不明显,农村信用社的风险不能共担,根据国家的有关规定,一九九三年以前的股金实行保息分红,不论农村信用社经营的好坏,对社员的股金均按一年期存款利率保证股息,这样形不成股东承担相应的经营风险。
3、缺乏保护机制,扶持政策不到位。对农村信用社保护和发展的机制迟迟未能建立。一是缺乏有效的法律保障,我国农村信用社自1996年与农业银行脱钩后,自立门户,但却没有理顺新的自律管理体制,合作金融法迟迟没有出台,制定的各种内部政策和行政规章又显得层次低,没有一定的权威性,不能从法律的角度来保护农村信用社的合法权益;二是农村信用社管理体制不明晰,地市以上由人民银行(银监会)作为临时过渡性管理机制,对外是农村金融体制改革领导小组,对内是农金科,即负责农村信用社改革,又管理农村信用社的业务,即当裁判又当运动员,给农村信用社一种失去领导,缺少保护,没有家的感觉;三是扶持改革看得见摸不着,农村信用社长期以来担任支农重任和对中小企业的支持任务,承担了相当部分的政策性风险和改革风险,本应得到国家的优惠政策扶持,但实际上却恰恰相反,利率、税务实行的是与商业银行同等的政策,保值补贴及改革成本,资本金的充实,不良资产的处置等却都只能靠农村信用社自行消化,不能享受国家同等优惠政策的扶持和帮助。
4、农村信用社信贷资产低下,金融风险具有潜在性。农村信用社低质量的信贷资产,使金融风险日益积聚,呈扩张性,而且农村信用社的生存空间极其有限,多数地区以农业为主,又有相当一部分贫困地区,经济发展比较缓慢,相对地制约了农村信用社的发展,在同业机构激烈竞争的情况下,农村信用社的生存空间狭小,再加上过去农村信用社在管理方面比较混乱,风险意识比较淡薄,从业人员素质较低,文化水平不高,从而导致粗放经营、重贷轻存、重贷轻管,最终形成了大量的不良资产。尽管长期以来农村信用社对盘活存量付出了很大的精力,但步履维艰,效果有限,加之存量结构调整困难,存款市场低迷,有些农村信用社甚至面临支付的风险压力,金融风险具有很大的潜在性。
5、农村信用社业务经营受政府干预现象并没有从根本上得到改善。过去农村信用社承担着一种半商业性、半政策性的任务,也就是说由于政府一再强调农业的重要性,所以压给农村信用社不少的政策性金融任务,资金价格也一直压得比较低。农村信用社搞得不好,不仅有经营不善的问题,而且还存在着行政干预的诸多因素。因此,在一个混合的目标下,一个机构很难真正遵循商业原则把财务质量搞好,具体表现就是不良贷款比例较高、亏损严重。如果按照严格的贷款分类,在亚洲金融风波之后的两三年内,农信社总体不良资产比例最高曾经达到50%左右。农村信用社作为一个整体,其净值是一个严重的负数,这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下,农村信用社缺乏持续为农业服务的能力。与此同时,中国农业银行正朝着商业化的方向改革,由于农村业务不赚钱,净负担太重,所以农业银行逐渐撤出农村,撤退到县一级,其业务重点逐渐走向城市。而农村金融的另外一支力量——邮政储蓄,则在农村拥有很多的邮政储蓄网点。这些邮政储蓄网点在农村这快阵地上,依靠其独特的经营方式和优质的服务手段,吸收了大量的农村存款,使农村信用社在吸收储蓄存款方面面临着巨大的压力。而邮政储蓄部门所吸收的储蓄存款并没有用于发放贷款,支援地方经济建设,因为邮政储蓄部门受国家政策限制,没有贷款功能,所吸收的农村资金自然也不可能用于农业方面,而是走了别的上存渠道。邮政储蓄吸收存款对于农村信用社来说显得很有竞争力,主要是与政策照顾和机制有关。但有人认为农村信用社竞争力太差也是一个重要的原因,它与邮政储蓄相比缺乏竞争力,所以资金从农村流出去的现象很显著。很多人说,邮政储蓄是抽水机,把资金从农村抽走了。在这种情况下,为了保证对三农的基本服务,在新增资金方面,主要是由中央银行用利率较低的再贷款支持农村信用社。再贷款资金使得农村信用社在亚洲金融风波以后,特别是在1999年以后,能够在一定程度上扩大对三农的贷款总量。众所周知,中央银行再贷款在原理上不能用于此用途,这样的再贷款能否收回也成问题,因此运用中央银行再贷款支持农村金融,是一种“体外”的支持,并不是一个长久的、可持续的、最终解决问题的办法。如果说政策性金融可以理解为一种“体外”支持,商业性农村金融和三农之间则是“体内”相互依存的关系,是共生共存的关系。这种关系就要求把农村商业性金融机构办好,办成健康的、可持续发展的金融机构。中国可能有1096或稍多一点的地区由于特别贫困,商业性金融难以存活,需要政策性金融发挥作用,但是大多数中国农村地区有能力也有必要支撑持续增长的、财务上健康、有活力的商业性金融的发展。
二、深化农村信用社改革和发展的出路
1、改革农村信用社法人治理结构,建立行之有效的权力制衡机制。设立社员代表大会的常设机构,负责代表会闭会期间的事务处理,使社员代表大会真正独立行使职权,包括召开社员代表大会,选举理、监事会成员,任命理、监事会主任、付主任,审议理、监事会工作报告,接受和处理社员代表议案,审批理、监事会报酬,利润分配,入股退股,修改章程,发布决议等,同时要赋予监事会更大的权力,包括对理事会全体成员的弹劾权,对理事长,主任重大决策的否决权,对管理人员和员工的监察权,对信用社业务、财务的审计权,并代表信用社起诉违法理事和高级管理人员权,监事会要依法行使职权不受制于理事会和主任,对社员代表大会负责和全体社员负责。
2、改革产权制度,降低农村信用社风险。农村信用社作为一个农业法人,必须是一个独立的产权主体,即拥有属于自己的资本金、股金是信用社的基本产权,公积金是信用社的从属产权,首先,产权制度离不开农村信用社的存在范围,农村信用社由于历史的因素具有很强的地域性,加之服务对象也具有固定的地域特征,因此农村信用社在进行产权制度改革时,权利主体应以在其地域范围内为最佳,因为这样便于权利的行使。其次,“三农”宗旨决定了农村信用社服务对象,而服务对象又反过来影响了农村信用社产权制度的形成,所以产权制度改革必须考虑服务对象,考虑农户和农村中具有法人资格的经济组织。其三,是农村信用社产权制度改革还应考虑政策性因素,农村信用社的存在很大程度上受国家政策影响,同时国家通过各级联社来实现对农村信用社的控制,农村信用社按政策经营好,农业基础地位得到增强,国家经济实力也会有明显提高,反之,国家的经济实力会明显下降,社会就会不稳定,因此在相当大的程度上,农村信用社在进行产权制度改革时,必须考虑国家政策因素。
3、正视并解除农村信用社历史包袱。农村信用社过去形成的不良资产,既有行政干预、行政命令的原因,有乡村镇财政缺口向农村信用社透支的原因,也有自身经营和价格机制上的原因。这些贷款非常分散,处于基层,监管部门虽然在基层也有一定的力量,但力量有限。按理说,为了防止道德风险,应该逼着农村信用社首先把自身经营已形成的风险加以化解,收不回来一定要惩罚,为后面的改革打好道德基础。但实践上并不存在一个很有效的分清历史责任的办法,也不存在一个有效的监督回收损失的操作机构,损失掉的就已经损失掉了,只有依靠国家想办法承担这些历史包袱,把农村信用社放在一个新的起点上,希望其为三农提供金融服务并且能逐步成长起来。由于这些不良资产很分散,回收可能性也很小,即使想回收也要靠当地的人员去回收,因此,可以约定谁回收谁受益。正视农村信用社的历史包袱是在改革转轨期间,在早期政企不分、价格不对的状况下产生的,就要求必须加快农村金融改革。只有正视和解决历史包袱,才可能创建新的起点。
消化历史包袱有两种办法:一种是继续对农村信用社发放低价的再贷款,使农村信用社依靠存贷款利差逐步消化历史包袱。另一种是使用中央银行票据,由国家承担农村信用社净值损失的一半,另一半由农村信用社自己消化;同时农村信用社不良资产处置回收国家并不拿走,以增强农村信用社不良资产的消化动力。在中央银行资金支持后,农村信用社要依靠自身的力量增资扩股,通过股份制改造来提高资本金,改变公司治理结构,完善内部管理。
4、从立法入手,建立农村信用社发展的保障机制。加快合作金融的立法,不仅是促进信用社生存、发展、改革及维护,保障信用社合法权益的迫切需要,更重要的是确定其金融市场定位,巩固其在农村领域的地位和发挥在农村经济中主渠道作用,维护农村社会稳定的必然选择,农村信用社必须在总结近50年的发展历史基础上,提请人大尽快制订和颁布《合作金融法》将实践证明有效的政策法律化,依法确立和巩固信用社的地位和发展方向,确立合理的管理体制,管理程序及同地方之间的法律关系,规范各自的权利,义务和职责范围。进一步解决对农村信用社执法监督检查混乱,执行主体多头,执行管辖职责不清,运用法律偏差,重复检查和处罚等实际问题,解决农村信用社作为微观金融主体,在微观经济社会的实践与社会贡献,从根本上捍卫其合法的权益。
5、农村信用社必须坚持“以人为本”的理念,努力培养和造就一支高素质的干部职工队伍。过去,农村信用社从业人员的素质普遍较低,文化水平不高,从而在一定程度上给农村信用社的业务经营带来了一些负面的影响。随着我国经济、金融体制改革的不断深入和发展,以及现代科学技术在银行应用的普及,客观上要求金融从业人员必须具备较高的文化素质和业务技能,才能适应实际工作的需要。从现实情况来看,现阶段农村信用社在经营活动中所面临的竞争压力是很大的,若要实现自身的经营目标,进一步提高经营效益,就必须从根本上培养和造就一支高素质的、积极进取的职工队伍,才能够应对压力,才能够在激烈的市场竞争中站稳脚跟,才能够立于不败之地。因此,农村信用社在经营管理中必须坚持“以人为本”这一准则,树立“人才第一”观念,把培养和造就高素质人才放在各项工作的首位。要通过各种形式的教育培训,努力提高干部职工的综合素质,要建立和健全科学的人才竞争机制、激励机制和约束机制,采取得力的措施,切实调动广大干部职工的工作积极性和创造性,并通过制定合理的职业计划,来规划员工的职业生涯,激励每一个员工保持积极向上的工作状态和精神状态,营造团结向上、爱岗敬业的工作氛围;促使职工不断更新金融业务知识和业务技能,鼓励他们进行业务创新,一专多能,促使他们成为适应新形势发展要求的高素质人才。
6、进一步落实对农村信用社的扶持政策,促进其健康发展。一是要继续加大对农村信用社改革的扶持力度,进一步落实化解农村信用社历史包袱的政策,农村信用社要采取相应的措施适度提高呆帐准备金计提的比例,以增加自身处置不良贷产的能力;二是农村信用社自身要切实加强管理,改善经营,严格控制各项费用开支,逐年降低费用率,大力改善经营管理水平,进一步增加收入;三是调整利率和税收政策,降低税收水平,减征或免征其营业税和所得税,增加农村信用社自身积累和经济效益水平,加紧实施信用社存、贷款利率市场信息,允许农村信用社实行灵活的利率浮动政策;四是商业行享受的贴息政策,只要农村信用社承担了相应的业务和义务,就应保证农村信用社同步享受;五是合理地调整金融机构布局,把农村信用社的阵地真正还给农村信用社,进一步收缩商业银行在农村设置的农村基层机构,同时撤并县以下邮政储蓄网点,充分利用和发挥农村信用社现有的人力、物力、财力,让农村资金有效地回流到农村信用社,以壮大农村信用社的资金实力,进一步支持和促进地方经济的发展。
参 考 文 献
[1] 周小川:《关于农村金融改革几点思路》,《金融与保险》2004年第11期
[2] 刘忠清:《谈农村信用社的发展障碍与出路》,《济南金融》2004年第6期
[3] 韩秋月:《行业波动与国有商业银行信贷风险研究》,《农村金融研究》1999年第10期
[4] 杨子强:《完善农村金融体制改革》,《中国金融》2004年第6期