一、我国预算外资金的特点
二、造成预算外资金出现问题的原因分析
三、如何对待我国预算外资金
四、规范化管理的具体实施
五、构筑预算会计信息保障体系
六、结论
内 容 摘 要
随着社会主义市场经济的不断发展，预算外资金发生了巨大变化，其规模之大，收支范围之广，已基本与预算内资金并驾齐驱，成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在当前财政经济形势十分严峻的情况下，预算外资金作用显得尤为重要，在减轻财政负担方面发挥了积极作用，成为预算内资金的重要补充，在搞活经济，促进各项事业建设和发展，振兴地区经济等起到了举足轻重的作用。然而，这些年来，预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。一是预算外资金增长过猛，规模过大，而管理又跟不上，其流向和流量难以控制，过多地流向固定资产和社会消费，成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要原因，扰乱了国民经济正常运行秩序。二是乱收费、乱罚款、乱集资和乱摊派的现象时有发生。三是一些单位或部门钻财政体制改革不到位和预算外资金管理和核算上的空子，把预算外资金化公为私，私设“小金库”的问题得不到完全杜绝。预算外资金管理和核算上出现的矛盾和问题，有财政体制改革不配套，财政财务制度不健全，管理偏松，预算会计信息失真等多种原因。因此，在新形势下我们有必要对预算外资金进行再研究。
论我国预算外资金的管理
随着社会主义市场经济的不断发展，预算外资金发生了巨大变化，其规模之大，收支范围之广，已基本与预算内资金并驾齐驱，成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在当前财政经济形势十分严峻的情况下，预算外资金作用显得尤为重要，在减轻财政负担方面发挥了积极作用，成为预算内资金的重要补充，在搞活经济，促进各项事业建设和发展，振兴地区经济等起到了举足轻重的作用。然而，这些年来，预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。一是预算外资金增长过猛，规模过大，而管理又跟不上，其流向和流量难以控制，过多地流向固定资产和社会消费，成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要原因，扰乱了国民经济正常运行秩序。二是乱收费、乱罚款、乱集资和乱摊派的现象时有发生。三是一些单位或部门钻财政体制改革不到位和预算外资金管理和核算上的空子，把预算外资金化公为私，私设“小金库”的问题得不到完全杜绝。预算外资金管理和核算上出现的矛盾和问题，有财政体制改革不配套，财政财务制度不健全，管理偏松，预算会计信息失真等多种原因。因此，在新形势下我们有必要对预算外资金进行再研究。
一、我国预算外资金的特点
1．预算外收入在中央与地方之间的分配是中央占的少，地方占的多。
2．对预算外资金分项目分析，地方财政部门的预算外资金所占比重很小，而行政事业预算外资金占的比重很大，而且行政事业单位预算外资金有上升趋势。
3．从地区分布来看，各地区间的差异很大，基本上是越发达的地区预算外资金越多，越落后的地区预算外资金越少；经济规模越大的地区预算外资金越多，经济规模越小的地区预算外资金越少。对各行政区1995、1996、1997三年预算外资金规模排序就会发现，广东、江苏、山东、浙江四省是我国的经济大省，GDP一直名列前四名，而这四省预算外收入恰恰也是最多。四省预算外资金收入合计占全国总数的比重三年分别为31%、33%、31%，基本上是1/3。
4．从预算外资金分项目支出结构来分析，预算外资金用于建设性支出的比重逐渐下降，用于经常性的“吃饭”支出逐渐上升。
5．与预算内连年赤字相反，我国预算外收支年年有盈余，从而形成一种外松内紧的局面。
二、造成预算外资金出现问题的原因分析
1．根据国务院（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》规定，国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算的各种财政资金属预算外资金。按照《决定》精神，预算外资金性质发生了根本性的改变，打破了过去“两权”不变的管理模式，即资金所有权和使用权归单位所有。重新明确了预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政。但是，目前财政法规还不健全，使本来属于财政的预算外资金通过各种渠道合理地流失了。就财务制度而言，其规定和要求不够明确、统一。预算经费的收、支不规范，不能准确反映预算执行的真实情况，并且预算经费管理制度与会计制度的某些规定不能协调统一，甚至有些规定不够明确。
2．过去，我们对预算外资金管理一直坚持在所有权不变的前提下，采取不同的管理方式，强调所有权归地方、部门、单位，不允许把预算外资金转化为预算资金。新形势下预算外资金性质发生了根本性的改变，预算外资金所有权归国家，属国家财政性资金，应纳入预算统一管理，以防管理偏松。在以往的预算外资金分配过程中，我们对收支计划、使用、考核办法、效果评价等各项指标缺乏统一的法定标准和原则，因而在使用过程中，很大程度上存在着随意性，造成消费失控，浪费严重，预算外资金的经济效益没有得到相应发挥。
3．预算会计信息失真
（1）预算经费的收入和结余，不能准确反映预算执行的真实情况。目前，会计核算账面反映的预算收入，除按预算标准向上级领报外，还包括运用单位经费结余弥补的部分。支出情况更为复杂，除用于事业任务直接支出外，还有与本事业单位有直接关系甚至无关的一部分差旅费、招待费、公杂费以及事故处理费用等开支，同时还包括上年事业费超支转入数，而另有一些应在有关事业经费开支的却又放在预算外生成的经营收支中支出。正是因为收支不规范，账面数字与会计核算应当反映的预算执行情况不符，再加上决算报表不及时，账面经费结余或超支已反映不了预算的真实情况，说明不了实质性问题，无法分析预算经费管理的优劣，缺乏考核经费管理标准的科学性。
（2）“经费家底”反映不实。无论从账面上还是会计报表上看，有些单位历年预算和预算外结余是比较多的，但由于有的单位动用结余纳入预算管理和进行生产经营投资未能转账，结余数出现虚假现象，而真正能动用的“家底”却有限。另外有些单位为了多得利息或隐匿资金，把留用的结余经费存入银行或转到其它经费的银行账户上，账面上仅有部分结余，远不能真正反映单位实有“家底数”。
（3）预算外收入与实际悬殊较大。近年来，行政事业单位凭借各自的行政权力进行各种名目的收费现象日趋严重，使本单位预算外资金和“小金库”资金迅速膨胀，甚至形成预算外的预算外资金，这类收费收入大多数未纳入正常的预算资金管理，有的自收自支，有的转作家底留用，因此各级财务账面上反映的预算外收入与实际收入相差甚远。还有部分预算外收入，由于财务人员业务素质原因，被记入其它会计科目，也有些单位为逃避上缴，故意将收入记入留用或其它科目，造成账实不符。
（4）会计报表与账面不符。一方面由于记账原因造成报表不实；另一方面由于编制报表时随意增减科目或调整数据，加之受报表格式限制，口径不尽统一，说明又不全，很难全面、准确地反映财务活动的实际情况。
三、如何对待我国预算外资金
根据国家预算的统一性原则，国家应该建立统一的财政预算，统一掌握财政资金。那是不是现在就应该立刻取消预算外资金呢？在目前的财政预算体制下，还不可以马上取消预算外资金，建立统一的政府预算。这是因为，即使现在取消了预算外资金，由于利益驱动，原预算外资金的拥有主体还将以新的办法、新的名目取得预算外收入。预算外资金的快速增长，其根本原因其实是在经济体制的转型过程中，财政和事权的不统一。经过20多年的改革，中央放权让利，地方权限得到了扩大，在下放财权的同时，却没有下放相应的事权，造成财权和事权相脱节。所以说，预算外资金是在经济体制转轨过程中的特有范畴，随着社会主义市场经济体制的完善，国家财政预算将走向规范化、统一化，预算外资金最终必将萎缩甚至消亡。
因而，对于预算外资金的膨胀问题，比较务实的做法是，近期以加强对预算外资金的管理为目标，选择合适的管理模式，控制规模，健全管理，加强监督。而从远期看，预算外资金的存在实际上是中央照顾地方对资金的要求，与分税制的目标是一致的，1994年的分税制改革为统一财政预算奠定了基础。今后财政体制改革的关键是进一步完善分税制，不但要科学地划分财政收入，而且要合理地划分财政支出范围，实现财权和事权的统一，消除预算外资金存在的制度原因，从而逐步取消财政资金的“双轨制”，建立统一的政府预算。
四、规范化管理的具体实施
1、对于预算外资金首先必须明确，所有权属于国家，分配权属于政府，管理权属于财政。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会，以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府，由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政，由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时，预算的执行情况报人大常委会审议、备案，以保证运行的规范性。
2．实行票据统一管理，加强源泉控制，完善专户储存。各部门和单位在收费时，必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据，严格票据发放、稽查和验证核销制度，改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步，统一专户储存。加强日常管理，建立对收费单位进行的收费年审制度，检查其收费是否统一纳入财政部门核算，防止虚报隐瞒收入，保证及时存入“财政专户”。
3．实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立、管理、运用都要经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会批准，严格收费和基金的审批立项管理，建立项目管理制度，实行收费公示制度。收费和基金的实际收取、支出使用，都必须通过立法形成规范的管理体制。
4．建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系，以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况，以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充，预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩，所以必须控制预算外资金的规模，加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率，精简机构，裁减冗员，减小吃财政饭的压力，继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。
5．推进税费改革，完善分税制。对各种收费分门别类地进行管理，能归入预算内的归入预算内，不能归入预算内的，暂时依然界定为预算外资金，但要加强管理，控制使用方向，专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消；将不体现政府职能的收入，转为经营性收费，所得收入依法纳税；把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则，在划分中央和地方收入的同时，科学地划分中央和地方的支出范围，为最终实现统一的政府预算做准备。
五、构筑预算会计信息保障体系
1．建立公允、规范的预算会计核算体制。它包括会计准则和会计制度的制定和贯彻执行两方面，它的覆盖面涉及所有会计主体，从而实现会计信息之间的客观性、可比性。当前重要的是要认真开展监督检查，保证预算会计制度的贯彻执行。
2．提高会计人员的业务素质。针对单位会计人员的特点和工作要求，科学地确定培训内容，做到教育对象层次化、知识结构系统化，为会计人员及时更新知识提供保证。
3．加强会计人员职业道德与纪律教育。要按照《会计法》和《会计基础工作规范》的要求，制定会计人员职业道德纪律与规范，并进行广泛宣传，同时结合会计证管理制度，加强对会计人员执业纪律的监督检查，引导教育财会人员坚持原则、遵守法纪、忠于职守、秉公办事，严格执行财务制度，以良好的职业道德认真做好本职工作。
4．规范行政事业单位预算收入来源，从源头上纠正会计信息失真。预算会计反映预算资金的运行情况，行政事业单位收费收入形成的预算外资金的不规范账务处理是造成会计信息失真的根源之一。从全国范围看，各级各部门行政事业收费居高不下，数量甚至达到几倍于税收，并且造成各单位乱收乱支，严重影响了经济秩序和财经纪律，笔者认为，结合“费改税”清理行政事业单位的预算外资金是纠正会计信息失真的治本之举。
5．强化财务会计、管理会计的不同职能，明确其职责。大力推行管理会计，是会计人事制度改革的方向，将目前的会计队伍按其作用分为财务会计人员和管理会计人员，前者代表国家行使职权，后者代表单位行使职权，前者由国家统一的会计机构委派，后者属于单位职工。两种会计职能的划分，可以有效避免因会计人员双重身份带来的责任不清以及对所在单位利益的偏袒，有效地维护国家与单位的利益。
6．完善会计监督体系，形成有效的监控机制。要充分发挥单位内部监督、社会监督、政府监督三位一体的会计监督体系的作用，强化财务会计人员的监督职能，加大会计中介服务机构的督导力度，并在进一步理顺关系的基础上，继续强化财政、税务、审计等部门对各单位会计工作的监督。对行政事业单位的预算资金运行过程进行定期核查，不仅对财务账目和会计报表进行检查，还要通过实地调查核定情况，不仅要检查其经费来源的正当与否，使用是否正确，开支是否合理，还要认真查对和分析其数据资料的真实性与准确性，如发现数字不准，账实不符，要查明原因，属技术原因要进行指导帮助，属责任问题要批评教育，对弄虚作假者要严肃处理，情节严重的要给予法律处分，通过监督检查，确保预算会计信息的真实性。
六、结论
预算外资金的管理和核算是一项复杂的工作，需要有一个不断探索、不断总结、不断完善的过程。只有加强预算外资金的管理和核算工作，建立和完善操作性强的管理和核算，使预算工作做到有章可循，有法可依。同时不断加强调查研究，及时解决工作中出现的问题，不断总结经验，才能保证预算制度得以推广，完善和不断发展。
参 考 文 献
[1] 《财会研究》2004年5月版，《财会月刊》2004年A7版，《财会通讯》2004年8月版，《教育财会研究》2004年6月版
[2] 《广西壮族自治区预算外资金管理条例》1997年9月24日
[3] 卢法友：《非税财政收入研究》，《经济研究》1998年第3期
[4] 洪银兴：《现代财政学》南京大学出版社，1998年12月版
[5] 麦履康、黄挹卿：《中国政府预算若干问题研究》中国金融出版社，1998年3月版
