一、我国农村小额信贷的由来与发展现状
二、当前我国小额信贷实施中存在的一些问题
三、进一步加强和改进我国小额信贷工作的政策措施
内 容 摘 要
小额信贷款是不发达国家向贫困人口实行的以数额小、期限短、分期偿还为特征的金融服务方式，是一种适合贫困户经济，社会和文化特点的金融制度安排。20世纪80年代初引入我国并在河北、河南、陕西等地进行试点工作。2001年12月份中国人民银行提出在广大农村全面实施农村信用合作社农户小额信用贷款。实践证明，这种新型的金融制度安排，有效地解决了正规金融体系难以辐射的弱势群体的资金需求问题，在很大程度上缓解了我国农业上多年存在的资金投入不足的矛盾，使贫困地区的农民逐步摆脱贫困，并走上了发展之路。
关键词：农村经济；小额信贷；资金
一、我国农村小额信贷的由来与发展现状
（一）由来
小额信贷款是不发达国家向贫困人口实行的以数额小、期限短、分期偿还为特征的金融服务方式，是一种适合贫困户经济，社会和文化特点的金融制度安排。它源于孟中拉、印度尼西亚等国家，服务于经济及社会能力较差的弱势群体。20世纪80年代初引入我国并在河北、河南、陕西等地进行试点工作。2001年12月份中国人民银行提出在广大农村全面实施农村信用合作社农户小额信用贷款。实践证明，这种新型的金融制度安排，有效地解决了正规金融体系难以辐射的弱势群体的资金需求问题，在很大程度上缓解了我国农业上多年存在的资金投入不足的矛盾，使贫困地区的农民逐步摆脱贫困，并走上了发展之路。
（二）发展现状
我们根据中国人民银行总行颁布的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理暂行办法》的规定和要求，在人民银行的精心指导下，首先选择具有代表性的榆树林子乡开展试点工作，在试点的基础上，结合当地实际，我们制定出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理办法》以及配套的《农户小额信用贷款操作规程》、《农户小额信用贷款管理责任制》等一系列方案和实施细则，明确了农户小额信用贷款的指导思想和政策原则，健全了农户小额信用贷款的管理制度，规范了操作规程和管理办法，创新了农户小额信用贷款的服务方式。
⑴明确农户小额信用贷款的政策原则
根据农户的资信程度和资金需求状况，实行择优扶持、分类实施的政策：对资信程度号的一类户，实行信用放款；对资信程度较好的二类户，实行农户联保贷款；对资信程度差的三类户，实行有效担保抵押贷款。此外，根据本地资金供求状况及货户偿还能力，确定每户贷款限额为1000元之内，因地制宜，灵活掌控。
⑵严格农户小额信用贷款管理的职责定位
根据不同部门、不同岗位的职能和作用，严格农户小额信用贷款的职责定位：联社的职责主要是根据全辖信用社资金供求状况，统筹调剂辖区资金余缺，为各社及时兑现农户小额信用贷款提供保障，并对此项工作进行指导、监督、检查；信用社的职责主要是算好资金账，随时掌握全社资金供求状况，确保农户小额信用贷款资金足额到位；信贷员是农户小额信用贷款直接责任人，重点要做好调查核实和《资信证》发放工作，同时负责对贷户进行跟踪检查、管理监控、督促清收；会计员负责账务处理和事后监督工作。
⑶细化农户小额信用贷款的责任目标和措施
为普及农户小额贷款的推广，我们制定了明确的责任目标，即新增农业贷款要有70%以上用于农户小额信用贷款，农户小额信用贷款发放而达到贷款户的60%以上。为确保这一目标的实现，信用联社、信用社层层制定目标责任制，将农户小额信用贷款任务分解到社、落实到人，并提出了“三挂钩”的激励措施：将农户小额信用贷款的发放与存贷比例挂钩，对推行工作好的社放宽，差的社严控；与年度目标考核挂钩，把农户小额信用贷款的推行纳入年度经营指标考核的重要组成部分；与信贷人员的信贷资格认证挂钩，对不适宜做农户小额信用贷款管理工作的信贷人员，取消其放贷资格。
⑷规范农户小额信用贷款的操作规程
农户小额信用贷款的发放工作分为三个步骤：一是宣传和发动阶段，通过召开由乡村干部、农牧民和信用社职工参加的各类座谈会、研讨会，宣传推行农户小额信用到款的目的和意义，征求各有关方面对农户小额信用贷款工作的意见和建议，统一思想，提高认识。二是调查摸底阶段。主要是通过走村串户进行摸底调查，对农牧民生产资金供求状况及信用状况进行全面了解，做到心中有数，有的放矢。在调查摸底的基础上，由村组干部和社员代表公开审议，对农牧户的资信状况进行分类评级。三是签约发证阶段。根据农牧户申请及其资信等级，由信用社一次核定其贷款限额和期限，在核定的限额和期限内随用随借，余额控制，周转使用。
⑸创新小额信用贷款的服务方式
农户小额信用贷款开办初期，农户需持《股金证》、《资信证》和《身份证》办理贷款，证件较多，很不方便。2000年以来，我们将《股金证》、《资信证》和《活期存折》合为一张《富民卡》，并对持卡人采取5条优惠政策；一是参加信用社的股金分红；二是活期存款年终享有利润返还；三是贷款有限并享受贷款利率优惠5%的政策；四是办理贷款随用随贷，周转使用，余额控制；五是存贷挂钩，贷款授信额度可随存款额的增加而提高。
⑹做好四个结合，取得多重效果
一是将领导重视与群众参与相结合，这是开展农户小额信用贷款的前提条件。推行农户小额信用贷款，需要各有关方面的理解和认可，只有各级领导高度重视，乡村干部积极支持，农牧民积极响应，形成一个齐抓共管、一呼百应的大好局面，才会收到良好效果。二是将外部调查与内部评估相结合，这是合理授信的保障。外部调查是获取农户真实情况和第一手资料的主要途径，如果情况不实，数据不准，其限额核定就不可能合理。内部评估主要是通过综合分析农户的家庭情况确定贷与不贷或贷多贷少。因此，只有把二者有机结合起来，才能保证授信额度的准确合理。三是将严格标准与公平、公开、公正相结合，这是信用社开展农户小额信用贷款业务的行为准则。为了便于群众监督，宁城县农村信用社统一印发了《办理农户小额信用贷款须知》宣传单，把农户小额信用贷款的条件、对象、范围、标准都公布于众，并实行民主公开审议，结果张榜公布，激发了群众参与的积极性，保证了贷款发放的公平和公正，农户和农村信用社的权益都得到了有效保障。四是将简化手续与防范风险相结合，这是推行农户小额信用贷款的最终目的。不能只图方便而忽略手续的合法有效性，加大信贷风险，简化手续也就失去了意义。因此在实际中必须以防范风险为前提，采取先繁后简、内繁外简的做法：即开始把手续办理齐全有效，在信用社内部达到先繁后简的目的；同时，大量调查、测算工作都由信贷员进行，农户只需配合，又达到内繁外简的目的，从而实现简化手续和防范风险的双重目的。
二、当前我国小额信贷实施中存在的一些问题
（一）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识
目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下，信贷资金供金供给者（主要是信用社）开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫拨款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款；因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是1997年之后，我国政府也开始采用小额信贷方式用于扶贫工作，并且小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式，但是，2001底人民银行推出的在广大农村信用社全面推行小额信贷工作，在信贷主体，客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。这种信贷方式已经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。
（二）农户小额信用贷款依然具有较强的行政色彩
正是由于对小额信贷的认识只停留在扶贫手段的层面上，这就不可避免地沾染上政府工作的色彩，导致小额信贷资金对政府依赖程度的增大，很少进行资金的成本效益比较，往往只注重资金的发放，而不注意资金的使用指导和收回。农信社的资金由于缺乏较宽松的信贷改革，使得小额信贷行为更有很浓重的行政色彩，尤其是在2001年年底之后，中国人民银行大力倡导全面开展小额信贷的号召之下，一些地方政府开始搞形式主义，信用乡镇建设的条件不是实事求是的评定农户的作用，而是主观臆造，流于形式。信用社出于对资金安全的考虑，自然不会大量投入小额信贷资金。因此不合理的行政干预降低了小额信贷资金的配置效率。
（三）小额信贷的财务自立能力较弱，可持续发展问题受到制约
所谓财务自立是指小沉积同信贷机构创造的收入能够弥补资金成本及其他相关成本（包括风险损失）。一般情况下，小额信贷机构创造的收入主要是贷款利息收入，贷款利率越高，收入越多。然而，由于小额信贷的贷款对象是农户，脱贫免不了是贷款的目的，事实上的贷款利率不可能太高；另一方面，小额贷款本身就存取频繁，其辐射的农户面广分散，因而贷款管理成本往往高于一般的贷款，因此要想让高成本，低收益的小额信贷财务能够自立，获得持续发展能力是相当困难的。
三、进一步加强和改进我国小额信贷工作的政策措施
（一）转变思想观念，进一步增强开展农户小额信用贷款的自觉性
要教育信用社广大干部员工，充分认识到农村是农村信用社赖以生存和发展的土壤，为农民服务是信用社的经营宗旨。同时，农户贷款风险小，收益高，“做小、做散、做农户”，是农村信用社的经营优势，在金融竞争日趋激烈的今天，信用社只有真心实意地为农民、农业和农村经济服务，才能赢得自己的市场和发展。因此，要进一步转变思想观念，在信贷投向上从注重乡镇企业转移以千家万户的农户贷款上来，全面推开小额信用贷款业务，增加农户贷款总量。以创建“信用村”、“信用户”活动为契机，营造良好的农村信用环境。创建“信用村”、“信用户”活动不仅是农村信用社密切联系农民的有效途径，而且是农村经济金融发展和构建社会信用体系的需要，它有利于忧化农村文化、道德和信用环境，实现农村金融安全运营。
（二）注意农村人力资源的开发与利用，注重人力资本的投资
小额信贷的贷款的对象是普通农户，全面实施小额信贷的目的是通过解决农业生产中资金的不足促进农业结构调整，增加农民收入。实际工作中资金的投入能否带来农民收入的增加要看资金的使用效率，即提高资金的使用效率更加关键。而资金的利用与使用者素质呈正比。众所周知，目前我国一是农民的素质普通偏低，统计资料表明、农民中文盲、半文盲的比重高达5‰（包括学习文化程度），这种较低的文化素质不仅直接影响到农业对技术、对资金的吸纳、也制约着农民驾驭市场的能力，容易失去参与竞争取胜的机会，较低的文化素质只能使信贷资本在低效益甚至无效中循环。因此，信贷资金在主要解决农户生产资金运行的同时，还应积极配合财政政策，即在财政出资支持了小学、初中基础教育的基础上，信用社再通过发放农户小额信用贷款资金支持青年农民的学历教育和接受专业技术培训与学习。目前一些银行已开办了大学生助学贷款业务、实际上农民的子女是助学贷款的主要对象。一部分家庭困难的农民子弟通过政府的特困生补助，助学贷款基本可以解决求学的费用。如果信用社能积极的开发这一信贷领域，从长远来看，信用社与农户将会获得双赢的效果；一是农民素质得到提高，农民增加了吸纳技术能力，捕捉市场信息的能力基础；二是信用社的业务得到拓展，资产结构会进一步优化。
（三）政府对农户小额信用贷款的干预要适度
在我国、农户小额信贷的实施，依靠村党支部和村委会在信用管理方面的支持与参与，依靠信用乡（镇）建设为基础提供良好的信用环境。但是农村信用社是经营贷币的金融机构，有特殊的管理要求，任何机构和个人不应干预，有特殊的管理要求，任何机构和个人不应干预其经营自主权，信用社有权对贷与否自主决定。在推进农户小额信用贷款，建立信用村镇的建设过程中一定要注意经过试点，由点到面、逐步扩大，各级地方政府决不应该为了政绩而搞形式主义，产生直接干预具体信贷业务的越位行为。不仅如此，政府还应采取一系列的支持及保护措施，如利用加大对信用社的再贷款力度，制定减税、降低存款准备、金率、增加利息补贴等支持经济活动发展的宏观经济政府，通过改善基础设施，提供更多的受教育与培训的机会，建立农业信息服务系统第一系列相配套措施，保护信用社开展农户小额信用贷款支持农业发展的积极性。正如一些专家指出“绝大多数小额信用贷款需要一定的外部资金支持，在其运营的早期阶段尤为如此。”
（四）要注意加强小额信贷的可持续发展研究
国内不少学者对小额信贷的持续发展问题时进行了研究，一般认为，制约小额信贷可持续发展的关键因素是小额信贷组织的财务能否自立。依据小额信贷在国内外的发展现状及专家对其前景的分析，我认为，在影响小额信贷组织的财务自立能力因素问题研究中，小额信贷的不同资金来源和贷款利率的确定相当关键。从实施小额信贷的国家和地区来看，其资金来源一般有三种；一是捐助款。二是政府扶贫拨款。三是正规金融机构的贷款，但往往需要政府机构和不同的贷款利率，他们共同对贷款的组织的财务自立能力产生着影响，靠捐助款和政府拨款源源不断的形成低息贷款的资金来源不是长久之计，尤其是这部分资金或者是不断的被挪用或者转移了贷款目标。从本质上讲，廉价贷款常常会降低资金运行的效率。只有将小额信贷纳入正规金融机构运营与管理，按市场运行规则，核算每一贷款项目的成本与效益，才能提高资金的使用效率，实现信贷计划目标。现阶段的农户小额信用贷款是由正规的金融组织——农村信用社来实施的，而农村信用合作社是自主经营，自负盈亏的合作经济组织，有近半个世纪的经营管理经验，其实施的小额信贷利率也是在人民银行的指导范围内可自由浮动。因此，其财务自立能力应该具有可持续性，但要维持可持续发展能力还应注意以下几个方面的问题；一是在贷款利率水平不宜过高的前提下，信用社应通过加强贷款的管理，降低经营成本来增加收益；二是经营的自主性和资金的趋利性有可能会引导小额信贷资金远离农户、因此更要有关部门加强监督、引导；三是政府部门对小额信贷方式应有政策性支持措施；四是为小额信贷这一方式服务的信用评估组织应有准确的定位，它的存在对小额信贷的持续发展起着至关重要的作用。
（五）拓宽农村信用社的资金来源和融资渠道，增加小额农贷的有效投放
解决小额农贷资金供应不足问题，首先是靠农村信用社广筹资金，另大储蓄存款工作力度，最大限度地压降企业贷款和不良贷款，促进域区信用社富余资金回流。其次，把央行支农再贷作为投放小额农贷的融资主渠道，以促进农村经济结构调整和农业产业化发展。
（六）加强对小额农贷营运管理的电子化建设
尽快开发一套小额贷款规范化管理的系统软件，培训业务技术人员，以提高警惕工作效率和服务质量，同时加强对小额农贷风险的监管。
参考资料：
1、《中国农村信用合作》杂志
2、农村信用社农户小额信用贷款手册
