一、银行结算账户管理的现状
二、目前银行结算账户管理存在的主要问题
三、建议
内 容 摘 要
于2003年9月1日颁布和实施的《人民币银行结算账户管理办法》,对进一步规范人民币银行结算账户的开立和使用，维护经济金融秩序稳定，防止多头开户和逃废银行债务，以及提高银行业金融机构服务水平等发挥了重要作用。但由于《人民币银行结算账户管理办法》存在不完善和不明确的地方，从而影响了《办法》的操作性，并给人民银行惩处账户违规行为带来了难度，一定程度上影响了人民银行对账户管理的监管力度和效果。
人民币银行结算账户管理存在的问题及建议
一、银行结算账户管理的现状
《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行令[2003]第5号，以下简称《办法》）、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》（银发[2005]16号，以下简称《细则》）和中国人民银行有关账户管理的文件规定共同组成了人民币银行账户管理制度体系，对进一步规范人民币银行结算账户的开立和使用，维护经济金融秩序稳定，防止多头开户和逃废银行债务，以及提高银行业金融机构服务水平等发挥了重要作用。但由于《人民币银行结算账户管理办法》存在不完善和不明确的地方，从而影响了《办法》的操作性，并给人民银行惩处账户违规行为带来了难度，一定程度上影响了人民银行对账户管理的监管力度和效果。
二、目前银行结算账户管理存在的主要问题
（一）一般存款账户开立的条件过宽。根据《办法》规定，无论是营业执照注册地存款人还是异地存款人，只要存款人因借款或其他结算需要，都可以申请开立一般存款账户，而且没有数量限制，存款人可以同时在各家银行的多个营业机构开立一般存款账户，享受各家银行和营业机构提供的金融服务，导致各银行为了自身利益无原则地为客户开立一般存款账户，削弱了贷款行对借款人的资金监控能力，借款人能较方便地转移资金，逃废银行债务。同时，一般存款账户开立过多，不仅占用银行系统资料，还会造成资金的频繁划转，易给洗钱等犯罪活动可乘之机，给账户管理增加了难度。另外，《办法》对备案类账户(除借款一般户出具借款合同外)的证明文件标准不明确，只是含糊地要求出具有关证明，未明确证明的相关内容或基本要素，导致实践操作无据可依。从账户清理过程来看，基本都是开户单位一纸申请，且不同网点开户使用同一证明文件，为多头开户提供了方便。
(二)出具财政证明在实践中有难度。根据《办法》规定，机关和实行预算管理的事业单位开立基本存款账户和专用存款账户应出具财政部门同意开户的证明。但目前中央、省、市、县都有拨补地方的专项财政资金，《办法》中又未明确由何级财政部门出具证明，不仅财政部门和开户单位怨声载道，人民银行和其他金融机构也难以把握。
（三）简化单位账户向个人账户转账手续存在安全隐患。《中国人民银行关于改进个人支付结算服务的通知》(银发［2007］154号)规定：从单位账户向个人账户支付款项单笔超过5万元人民币时，付款单位若在付款用途栏或备注栏注明事由，可不再另行出具付款依据。一方面，容易造成对个体经营户的经营收入监控失效，将生产经营收入和个人的日常备用金混在一起，使个人日常备用资金逃避利息征税，给税收收缴带来一定的困难；另一方面，为“公款私存”开辟捷径。通过正常的结算途径如票据背书转让等将经营收入转入个人账户，虽然在结算程序上合法，但资金却进入了“不合法”的循环当中。
（四）生效日制度影响单位资金结算业务的及时开展。《办法》规定：存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起3个工作日后，方可办理付款业务。此规定容易造成因时间拖延过长，开户单位不能及时、方便地使用结算账户，从而影响业务的开展。同时在实际操作中，因《办法》对存款人和银行提前使用银行结算账户行为缺乏具体的处罚措施，不少银行为了满足存款人的要求，没有遵守开户生效日制度。
（五）销户管理规定不明确导致开销户频繁。《办法》及《实施细则》并未明确撤销账户的其他原因，且对存款人何时撤销账户未作出任何规定，容易给银行和开户单位钻法规的空子。如：企业的存款户这行销那行开，出现存款大搬家；金融机构为保住客户，均要求客户贷款必须在本行社开立基本账户，一些企业为求贷款不得不更换开户行，被动这行销那行开，出现账户大转移，个别企业甚至请政府出面协调解决；一些企业则片面理解“自主选择银行”的规定，认为只要自己愿意，到哪家银行都行，由此造成开销户频繁，不利于维护正常的支付结算秩序，影响了经济金融秩序的稳定
(六)告知、提示、处置机制不完善。一是告知义务是账户管理中的盲区。根据《账户管理办法》(以下简称《办法》)第二十五条规定：银行为存款人开立非基本账户应在开户之日起三个工作日内书面通知开户行，第六十七条也对违反上述规定列出了相应的处罚。但自银行账户管理系统上线以来，各金融机构对此认识不足、重视不够，均未履行告之义务。另外，三个工作日内书面通知的规定对跨省的非基本账户也难以执行，且书面通知未明确格式、内容、如何保管等，人行无法有效进行监管。二是临时存款账户到、逾期催告机制缺失。存款人开立临时存款账户后，常常忽略临时存款账户的有效期限，而开户银行没有建立临时存款账户到、逾期催告制度，未能及时发出销户或展期通知以提醒存款人，致使部分存款人未及时办理销户手续或失去了申请展期的机会，使得临时存款账户到、逾期未销户现象增加。三是久悬银行结算账户(以下简称久悬户)告知、提示、处置机制不完善。《办法》及其相关规定均未对久悬户告知、处置作出明确规定，各开户银行的告知、处置方法各异、标准不一，大多数开户银行未履行告知义务，同时，银行账户管理系统无法提示存款人久悬户开户地或开户行，打印的已开立账户清单也不显示存款人所开立的银行结算账户的状态，久悬户存在查找难、处置不规范的问题。
(七)罚则规定不全面。一是对未经行政许可擅自从事应当依法取得行政许可活动的行为，无处罚依据。如：核准类账户未经人民银行核准擅自开立使用，属较严重的违规行为，由于没有明确的处罚条款，如果适用《办法》第六十六条“违反本办法规定为存款人多头开立银行结算账户”的处罚不贴切，如果适用《办法》第六十七条第六款规定处罚明显偏轻，起不到应有的惩戒作用。二是对未执行生效日制度、超范围使用专用存款账户、银行机构不按规定进行年检的责任以及不按规定管理开户资料档案等没有相应的处罚规定。三是《人民币银行结算账户管理系统业务处理办法(试行)》虽然对银行结算账户管理系统的操作有较为详细的规定，但未制定相关罚则，不利于账户管理系统的规范化管理。四是《办法》第六十四、六十五条要求对存款人在开立、撤销、使用账户中的违规行为给予相应的处罚。但实际工作中不法分子利用假证、假资料欺骗开户的情况时有发生，账户管理系统在业务处理过程中也经常发现这类问题，由于《办法》及《实施细则》未对具体的处罚程序作出规定，同时发生这种情况后经常难以找到存款人，因此基层人行很少依据该条款对存款人进行处罚。五是《办法》第六十六条规定了银行在结算账户开立中的两种禁止行为，如“不得为存款人多头开立银行结算账户”，但由于对“多头开户”较难界定，《办法》及《实施细则》也未进行具体解释，基层人行很难依本款规定进行处罚。对为已有基本存款账户的存款人再开立账户并支取现金的违规行为，虽有多头开户之嫌，为稳妥起见，经常是以第六十七条第五款的规定(违规为存款人支付现金)进行处罚，但在处罚金额标准上，前者为5万元到30万元，后者为5千元到3万元，悬殊甚大。六是对“明知或应知是单位资金，而允许以自然人名称开立账户存储”之规定，由于《商业银行法》的第七十九条规定由银行业监督管理机构对将单位的资金以个人名义开立账户存储的行为进行处罚，基层人行也很少使用该款规定进行处罚，使银行在账户开立中的违规行为的处罚规定很难落到实处。七是《办法》第六十七条对银行在账户使用中的违规行为的处罚金额偏低，违规行为所取得的收益往往高于所付出的代价，使得处罚达不到应有的效果，并且该条规定是按违规行为的现象进行处罚，账户管理部门在对一家商业银行的多家分支机构进行检查时，如果均发现违规行为，是单独按每家分支机构分别进行处罚，还是按照合并的原则就该商业银行违规行为的现象进行一次处罚，《实施细则》对此未作规定。
三、建议
(一)明确一般存款账户开立数量和开户程序。一是明确规定存款人只能在同一个银行或营业机构开立一个一般存款账户，提高贷款行对借款人的资金监控能力，加强一般存款账户管理。二是严格按照《人民币银行账户管理办法》规定权限办理账户开户手续，对一般账户的报备不再由银行先开立再报人行备案，而应由银行把相关的开户资料送当地人行对该企业进行查询，再根据企业的实际情况给予报备，进一步加强对报备账户的管理。
(二)进一步明确开户相关证明文件的标准或内容。建议对驻地方预算单位的财政证明以财监办同意开户的批复代替，本地机关或基层单位则采用同级财政部门开具的证明；对备案类账户除《办法》已明确的证明文件外，其它相关证明文件如单位申请应由总行统一标准，规定其要具备的主要内容或基本要素，包括开户理由、资金性质、主管部门意见等，便于经办人员实践操作。
(三)限制单位账户向个人账户转账的结算种类。一是修改《办法》，规定只有通过单位基本存款账户才能将属于个人的款项转到个人结算账户；二是在开立个人银行结算账户的环节上，要严格区分普通结算类个人银行结算账户和申请使用信用支付工具的个人银行结算账户；三是加强单位账户流入个人账户资金的全程监控，对蓄意编制虚假交易，公款私存谋取私利的个人，要从单位源头和违法行为的实施人双向加重处罚，杜绝此类违法舞弊现象的发生。
(四)取消开立单位银行结算账户生效日制度。建议取消《办法》对单位银行结算账户自开立之日起3个工作日后方可办理付款业务的规定，但是为了确保存款人开户资料的真实性和减少不法分子利用银行结算账户转移或套取现金的机会，《办法》应明确规定开户银行和存款人应共同对开户资料的真实性、完整性和合规性负责，同时增加处罚条款，规定开户银行应严格遵守对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审查的职责和义务，若不按规定严格履行审查义务将受到相应的处罚，构成犯罪的将依法追究刑事责任。
(五)明确界定需要撤销银行结算账户的其他原因和时间。一是《办法》或《实施细则》应对需要撤销银行结算账户的其他原因作出明确规定或进一步说明，避免存款人以不正当的目的撤销原结算账户而在其他银行开立账户，出现存款大搬家或账户大转移。二是明确规定新开立的账户必须在一定时间(如半年)后才可以撤销。三是在《办法》中增加处罚条款，对银行强拉客户开立银行结算账户和提前销户行为进行处罚，加强对银行结算账户的撤销管理，维护正常的支付结算秩序和经济金融秩序的稳定。
(六)完善催告和限期处置制度。一是督促各银行业金融机构建立临时存款账户到、逾期催告机制。要求各开户银行落实账户专管员职责，充分利用开销户登记簿，每日关注临时存款账户有效时间，及时向有效时间不超过30天的临时存款账户存款人发出“临时存款账户到期(展期)通知书”，对有效期已经届满的临时存款账户存款人发出“临时存款账户逾期销户通知书”，从而减少临时存款账户逾期未销户现象。二是明确开户银行久悬户告知义务。建立久悬户限期处置制度，要求银行业金融机构不论是在设置久悬户时，还是在接到账户管理系统发送的提示信息时，都应当书面告知存款人，并督促存款人及时处置久悬户。同时，在银行账户管理系统中增设久悬户限期处置功能，如第一次向存在久悬户存款人的所有开户银行发送提示信息一个月后，若存款人仍未对其久悬户作出处置，银行账户管理系统自动向该存款人的所有开户银行发送停止办理该存款人结算业务的通知，督促存款人及时处置久悬户。
(七)完善处罚条款内容。建议适时修改《办法》及《实施细则》，或进一步将《办法》上升为国务院颁布的“条例”，提高账户管理工作权威性。同时，应根据银行账户管理系统运行后账户管理的需要，对原来的一些处罚条款进行细化，并适当增加一些新的处罚条款，以增强处罚条款的可操作性，如增加银行业金融机构未经人民银行核准和在存款人提供的资料不全、开户依据不充分的情况下为存款人擅自开立银行结算账户的处罚条款，以及银行违反账户生效日制度、专用账户未按人民银行核准用途使用等情况的处罚条款。此外，应提高对违规行为的处罚金额(如30万元以上50万元以下)，以增强处罚效果。
参 考 文 献
1、《人民币银行结算账户管理办法》，中国人民银行令[2003]第5号
2、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》，银发[2005]16号
