一、县乡财政管理方式改革的政策取向
二、“乡财县管”改革对基层国库的影响
三、值得关注的三个问题
四、对策和建议
内 容 摘 要
“乡财县管”财政管理方式改革是财政管理制度改革的进一步深入和延伸，是深化农村税费改革的一项新尝试，对帮助乡镇财政解困，支持县域经济发展具有一定的现实意义。本文通过对目前“乡财县管”财政管理模式的探讨，分析改革的利弊，从央行经理国库的角度，提出“1、树立正确的服务理念，拓展国库监管层面。2、加速国库电子化进程，推进国库集中支付改革。3、调整、优化财政收支结构，规范预算外资金管理，实施有保有控的财政政策”等三点建议和对策，以此推动县乡财政改革良性发展。
关键词：乡财县管改革 效应分析 问题提示 对策
县乡财政改革的取向及其对基层央行国库的影响
一、县乡财政管理方式改革的政策取向
财政国库管理制度改革经过近4年的探索，已初步形成了与市场经济相适应的社会主义公共财政体制框架，财政管理逐步进入规范化、法制化良性循环轨道。但是，伴随着农村金融体制、税务管理体制调整，农村中小学教师工资上划等政策实施，乡镇财政运行和管理的条件及环境发生了很大变化，财政管理中的信息不对称和监督失灵造成了现有的乡镇财政管理方式不能完全适应公共财政管理体制的需要。乡镇工资欠发、赤字规模增大、债务负担沉重、财政运行压力日渐膨胀诸多矛盾日益凸现，乡镇财政迫切需要管理方式创新。
1、“乡财县管”改革的内涵。
“乡财县管乡用”财政管理方式改革是基于“预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权”这“三权”不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的一种核算管理模式。简而言之，上级财政充当了下级财政的管家，直接管理并监督下级财政收支。其基本操作流程是：乡镇收入（预算内或预算外） 全额 县级国库或预算外资金专户（商业行社）；乡镇支出由县财政分月下达指标→县国库→核算中心乡镇基本支出户→乡镇工资专户或其它专户，实行“收支两条线”核算方式。
2、改革的现实意义。
基层财源捉襟见肘、财政入不敷出、工资欠发等已成为欠发达地区较普遍的经济现象。实施“乡财县管乡用”财政管理方式改革，是帮助乡镇尽快脱困的理性选择，是财政管理方式的一次尝试和创新，是市场经济发展的内在要求，对处于低谷的县域经济发展具有一定的指导意义。①进一步规范乡镇支出行为，增加支出透明度，杜绝腐败和乡镇虚假行为；②兼顾了“公平与效率”的原则。县级财政宏观调控能力增强，能够在其区域内有效配置资源，实现财政分配、速度、效率的统一；③确保乡镇人员工资发放，维护基层政权稳定；④遏制了乡镇乱举债乱收费，化解乡镇债务风险，巩固了农村税费改革成果；⑤进一步规范了银行账户管理，加快国库单一账户改革进程。当然，改革中也会产生譬如乡镇依赖思想增强、县级财政压力增大等弊端，但是，改革的基本取向和目标已经明确。
二、“乡财县管”改革对基层国库的影响
“乡财县管”管理方式改革直接给基层央行经理国库、乡镇国库甚至金融机构基层网点带来一定的影响。
1、基层央行经理国库职能遭到削弱，“第二国库”业已形成。“乡财县管”改革后，大量的国库资金被拨往设立在商业银行的会计核算中心——乡财部，根据乡镇支出与当月收入绩效挂钩考核要求及商业银行自身经营需要，会计中心的国库资金并非及时拨出，而是较长时间的停滞于商业银行存款账户。这与《财政国库管理制度改革试点方案》中规定的代理行实行零余额管理和国库集中支付原则背道而弛。其结果必然导致大量的国库资金流失，造成国库资金库外循环，形成国库监管真空和滋生腐败的沃土（个别腐败向集中腐败靠拢）。同时，资金风险隐蔽性和不安全系数增大。当商业银行遭遇资金风险时，最先遭到冲击的可能就是国库资金。因为商业银行毕竟是商业性赢利部门。与此同时，许多理应纳入预算内统一管理的预算外收入未能按照《国务院关于加强预算外资金管理》及《财政部中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》要求，纳入国库统一管理，而是统一上缴到商业银行的预算外资金专户，这一块资金也是目前国库监管的一大肓区。一直以来，“国库资金”就像一块香喷喷的诱饵，个个虎视眈眈，人人垂涎欲滴（未实行国库存款计息前更为严重）。长此以往，我国的“委托金库体制”将面临严峻挑战。
2、乡镇国库赖以生存的经济基础遭到破坏，乡镇国库的职能作用基本丧失。处在最基层的一级国库——乡镇国库曾在分税制财政体制改革中发挥了重要的积极作用，它充分调动了乡镇当家理财积极性，促进了地方经济良性发展。随着财政管理制度改革推进及乡镇教师工资上划、农村税费改革、基层税务机构收缩、农业税取消措施相继出台，乡镇国库代理的业务范围逐渐缩小。而“乡镇收入全额上缴县级国库，乡镇支出由上级国库集中拨付”的“乡财县管乡用”财政管理方式改革从根本上触动了乡镇国库根基，乡镇国库赖以生存的经济基础已不复存在，乡镇国库完成了它的历史的阶段性使命。换言之，基层人民银行垂直管理的风险点——乡镇国库必将从此淡出。
3、资金周转时间长，其效能难以及时释放，对央行基础货币产生不利影响。新一轮财政管理方式改革后，财政收入、支出中转环节增多，资金滞留时间比较长，当县乡经济发展缓慢，地方可用财力有限，资金又不能及时发挥效应时，就是市场运行失灵，财政管理失范，也就不能达到社会主义市场经济体制下公共财政体制的要求，从而也就不能实现经济学上的资源配置和利用的“帕累托最优”或“帕累托效率”。国库资金作为中央银行重要信贷资金来源，只有当它缴入国库，存放在央行时，才能被有效利用，成为国家制定和执行货币政策、调节社会货币供应量等宏观经济调节的一种手段。当大量的国库资金长时间的停留在商业银行或往返途中时，对央行的基础货币带来不利影响。
4、加大县级国库业务量，提高代理行核算成本。
改革后，乡镇所有财政收入全额上缴县级国库，所有支出通过县级国库统一拨付，乡镇财政收入入库数和支出数均以县国库累计数为准。同时，为满足财政以分乡镇收入考核支出的业务需要，县级国库必须逐日逐乡镇进行分成报解，每天打印乡镇收入进度表。这给人手已经紧张的县级国库增加了一定的工作量。而作为办理国库经收业务的基层所社，今后必须严格按照《金库条例》要求逐日（最迟不得超过第二个工作日）逐笔（1000元以上）收纳上划税款。在目前商业行社资金汇划清算渠道尚不畅通、财税库行未实行纵向联网情况下，税款报送唯一途径只能是人工传递或邮寄，这使得票据难以同行，票据不安全系数增多，商业行社代理成本提高，税款延压截留在所难免。
三、值得关注的三个问题
问题之一：银行账户管理。长期以来，地方财税部门账户重设滥设一直是银行账户管理的一大疑症，也是导致财政秩序混乱的重要源头。借全面开展乡镇“四清”之契机，金融财税部门要密切配合，联手作战，认真落实省政府13号文件精神，彻底地清理基层财税各类账户，尤其是过渡性账户。同时，按照新的银行账户管理办法要求，界定资金性质，重新核定审批三类账户，即“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”。禁止滥设与改革无关的其它过渡性账户，进一步规范银行账户管理。
问题之二：代理行资格认证。早在2001年，人总行就在《关于规范银行为政府会计核算中心提供账户服务有关要求的通知》中作出明确规定，各商业银行不准为地方各级政府会计核算中心账户无偿提供办公场所、设备等一切费用，必须按照权责对等原则，收取相应费用，并签订书面委托协议，提供相关业务资料报经人民银行国库部门认证备案。但在实际操作中，地方政府、财政、商业行社相关部门基于自身利益考虑，不同程度地存在暗箱操作行为，开展不正当竞争，扰乱金融秩序。
问题之三：基层金融机构债权债务（沉量部分）。基层财政债务是财政压力运行的产物，而且日益成为整个基层财政运行过程中的一根软肋。 “乡财县管”财政管理方式改革已经明确，乡镇今后不再发生举债，而原有的由地方政府、财政部门直接或间接向银行贷款（缴税或发放工资）形成的债权债务关系也将随着管理方式变化而转移。这部分债务如果不在改革中进一步明晰，认真进行梳理，进一步明确责任，采取妥善方法处理，那么今后这一部分银行债务将很难落实，很可能就是一笔银行呆账。
四、对策和建议
“乡财县管乡用”财政管理方式改革在我省刚刚起步，改革只是摸石子过河，谈不上经验积累，也没有固定模式，本人只是结合自身工作实践及改革中所闻所见，谈一些粗浅想法，旨在为我省全面铺开的“乡财县管”改革抛砖引玉。
1、树立正确的服务理念，拓展国库监管层面，巩固央行经理国库地位。
人民银行职能拆分后，央行经理国库有其深刻的内涵。改革形势喜人，市场竞争更逼人，需要我们进一步理清思路，更新观念，强化服务，及时的为地方经济、为稳健的货币政策和积极的财政政策提供最直接最有效的决策依据，更好地发挥国库联结点作用。纵观世界OECD（经合组织）国家国库发展史不难看出，“委托金库体制”并非长久的上上之策。近几年我国财政国库管理制度改革发展醒示着我们，国库在改革中始终处于比较被动的尴尬境地：国库存款计息后相应的代理手续费标准未曾出台；代理行资格认证往往是政府财政部门说了算；账户设置地方行政干预较多；国库资金遍地开花，“第二国库”明正言顺等等，央行经理国库的形势不容乐观。如何摆正自己的位置，在市场竞争中处于不败之地？一方面，我们要发挥中央银行自身优势，从意识上、服务上、科技上、管理上进行创新。中央银行作为政府的银行，其基本表现形式就是经理国库。国库也只有央行经理的国库才能为财政资金提供最可靠最安全的场所，为政府部门提供最真实、最准确的收入数字。它不受部门利益的驱动，也不从事商业性经营，是执行国家货币信贷政策、对外服务的主要窗口。而积极的财政政策只有与稳健的货币政策协调一致时，才能达到促进国民经济持续快速健康发展。央行国库这种绝对优势从客观上要求我们：①利用联席会议、知识讲座、分析报告多种形式，积极传导金融货币政策，让央行国库融入财政，融入社会；②主动参与改革，关注改革发展动态，及时提出建设性意见或建议，让政府财税部门从实践中真正认识到央行经理国库重要性，认识到国库在国民经济发展中的重要性；③进一步加强内控制度建设，提高国库核算质量和代理人员业务素质，造就一批既精通国库、又懂财政，既掌握货币政策、又熟悉财政政策的复合型金融人才。④拓宽国库监管层面，提高国库监管深度。国库监管不仅着眼于事后，更要着眼于事前、事中，要对国库资金运动全过程进行监督；不仅着眼于现场的调查检查，更要着眼于非现场的分析论证；不仅着眼于微观数字型的，更要着眼宏观政策性的。要面向经济、面向社会、面向企业全方位开展监督。比如我县的海螺重点企业税收、蓝兰出口退税、商业银行凭证式国债发行等。定期对地方财政收支增减变化特点及成因进行定性定量分析和预测，分析国库资金对货币政策执行、对商业银行的信贷规模、对地方经济发展的影响，预测未来年度财政收支状况，为国家制定和完善财政政策、税收政策、货币信贷政策、国债发行政策提供决策参考，以此扩大国库的影响和提升国库的地位。
2、加快国库电子化进程，推进财政国库集中支付制度改革。
国库2·0版对外预留了许多接口，为财税库行纵横联网，上下级国库往来提供了方便快捷的资金清算窗口，但要实现与中国现代化支付清算系统接轨还有很大差距，因此，必须进一步完善国库2·0版本，加快基层国库电子化建设和网络建设，提高科技含量和技术创新。针对目前国库支出监管难、资金风险隐患性问题，建议在国库2·0版内，不仅要按照《政府预算收支科目》进行类款项核算，还要增加对财政支出和退库逐笔分资金性质、拨款对象、拨款去向全过程的明细核算，增强国库监控防线。尽快建立起科学、完善的国库与商业银行之间、上下级国库之间资金划拨的纵向网络和与财政、税务征收机关之间数据传输的横向网络，实行财税库行之间无纸化操作，达到资源合理配置和信息多方共享，实行会计集中核算制向国库集中收付制、商业银行与人民银行账户零余额清算的转轨。进而达到从内控上防范和化解国库资金风险，避免“第二国库”产生，从技术上减轻国库业务量，降低商业行代理成本，缩短资金在途时间，防范国库资金风险，提高财政资金使用效率的双赢效果。
3、调整、优化财政收支结构，规范预算外资金管理，实施有保有控的财政政策。
新中国成立50多年来，我国财政管理体制始终未能跳出集权与分权、财权与事权循环的怪圈。县乡财政管理方式改革虽然是三权不变，实行集中收付、分级核算，但与真正意义上的分级财政管理体制目标要求尚有很大差距。县乡财政体制中财力与职责不相符、财权与事权不统一，收入分配比例失衡是导致基层财政运转困难、工资欠发最直接原因。“乡财县管”改革只是一种“治标”之策，要达到“标本”兼治，从根本上解决目前县乡财政困难、经济发展滞后状况，必须进一步调整优化财政收支结构，其基本思路是：按照社会公共需要的先后顺序合理界定财政支出范围，在优先安排乡镇人员工资和社会保障支出前提下，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺两大支出（生产性和消费性）的比例关系；继续深化农村税费改革，减免农业税收，从体制上让利于乡镇，从政策上扶持“三农”，帮助乡镇积极增植财源，提高税收占GDP的比重；遵循市场经济运行规则，制定科学合理的财政横向均衡机制和目标考核机制，规范预算外政府收入，盘活财政资金，化解乡镇债务风险。
4、时刻关注基层财政管理改革动态，协调解决改革中难点、热点问题。
国库作为联系财税行库的桥梁与纽带，具有一定的独特性和代表性。它既有别于政府财政部门，又不同于商业行、社，是能够跳出部门利益的圈圈，站在公平、公正立场协调处理金融财税改革中一些疑难问题最合适的人选。如上述账户管理、代理行资格认证、金融债务落实等改革中棘手问题，国库部门要积极地组织协调，及时地为财政改革出谋划策，为商业行社排忧解难。代理行资格认证关系到财政资金安全和国库单一账户改革，一定要严格按照总行文件精神，选择业绩好、信誉佳、规模大、抗风险能力强的商业银行进行资格认证或认定。引入市场竞争机制，采取公开招标形式，严格代理行的“准入”和“退出”，禁止不正当竞争。并在实施过程中不断地加强检查监督，督促其依法合规经营，确保一方金融平安。改革中牵涉的银行债务问题，建议比照国有企业解困的有关办法，实行停息挂账，或者在“四清”过程中，进行登记造册，由县级财政设立政府债务备付金，打入年度预算逐年消化解决，必要时也可采取诉讼程序，依法清欠。
当然，基层财政管理方式改革是一个循序渐进的过程，改革中不确定因素太多，治理财政运行压力不可能在较短时期内产生立竿见影的政策效应。“路漫漫其修远兮”，我们必须结合实际，虑足困难，稳步推进，才能达到“标本兼治”的效果。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》；
2、《安徽省人民政府关于全面推行乡镇财政管理体制改革的通知》（皖政〔2004〕13号）。
